請解散政府採購制度的「兩仟俱樂部」


從1998年台灣施行政府採購法以來,已經型塑了我國全新的政府採購面貌。以去年為例,一整年全國各機關辦理的採購案件,就有177,996件,等於每天平均有487件依據促參法規範決標,而一年的採購案總額更已高達1兆零260多億元,將近全國GDP的一成。只是,在採購法的嚴格規範下,卻往往出現了只為達成預算執行率,卻不重預算執行績效的採購結果。尤其是經過採購法機制所產生的得標廠商,因為能力不足或不符需求,導致預算最後無法花在真正的刀口上。

一部八章114條的政府採購法本法,條文繁複,加上檢調司法與媒體推波助瀾,以致使讓公務人員在承辦採購上,承受莫大壓力,只得保守行事以求自保,於是讓原本為了興利而生的採購法,卻成為防弊之下阻礙國家發展的礙路石頭。

採購法重防弊恐浪費公共財

事實上,正是為了避免政府只能買最低價格的產品與勞務(價格標),所以採購法的立法的目的之一就是清楚規範各種有利標的適用規範。換句話說,在採購法的規範條件下,政府可以不單單以價格作為政府採購的唯一考量,而是經由主辦單位來依據計畫特性評審找出最佳廠商,也就是稱為有利標模式。只是,在有利標的情況下,該如何評審出最優廠商?因為擔心被長官指定特定廠商、圖利特定廠商,所以採購法也規定了需要委員來評分,包括採購單位本身的內部委員,以及外聘的外部委員等。

只是,雖已明令有利標模式以區隔價格標之標準內容採購。但在實務操作上,各採購單位為了避免圖利質疑,竟在有利標中也大量以價格為主要決標基準,至於「可能的政府風險分攤」、「技術創新」等相同重要的因素,由於認定標準的缺乏,為了避免爭議,反而在有利標中缺乏對等的重視與考量。所以讓防弊成為採購法運用的出發點,但也徒然浪費了政府提供公共財是為人民興利的初衷。

標案委員是兩仟俱樂部

而在主辦單位的心態之外,更令人最無法接受還有整個採購制度過於依賴專家學者而無法落實課責目的。對於需要外部委員決定的採購案件,不論金額多寡,主辦單位往往由專家學者所怎組成的「兩仟俱樂部」來決定標案,以有效降低公務機關承辦壓力。這些一次出席費2000元的學者專家,需要承擔著時間成本、交通成本,還有檢調可能的日後約談,所以對於真正具備相關專業能量的學者專家,都只能以社會服務的心來平衡此項工作。但就實務上所見,學校老師與退休公職人員正是兩仟俱樂部的主要會員。

只是,這些日領2000元的學者專家僅能以有限時間來協助政府採購,卻必須承擔無限之司法責任。而這些專家是否真能具體協助政府施政所需,卻也往往造成相當大的質疑,有時更會形成政府資源的浪費。其實,對於有利標的操作,國際上的經驗並不是沒有甄審委員的機制,以國際上廣為利用的兩階段投標制度為例,較為常見的模式是在採購單位公告需求與預算後,由各單位先提送資格標文件,先針對各廠商的資格進行篩選評選;接著,再請通過資格審的廠商提送服務計畫,針對大型的案件,甚至提供提案補助來購買相關提案的智慧財產,最後再次選出最佳的提案計畫。但其中的重點是,相關的評選並不是一個固定價格的委員俱樂部,而是一種有價的勞務採購。所以不論是律師、工程技師等專業評審,都是就其專業與勞務使用時間估算,給予專業酬勞,由專業評審具名負責評估意見,交由採購單位來負責決定最後結果。也藉由這樣的模式,讓評審的專業與責任清楚釐清。

當然,在這樣的制度中,還是可能難以避免委員或主辦機關被收買的事情發生,但這樣的議題就是反貪汙的課題範圍,而不是用公益或功德的呼喚來排除專業的利用。但對照目前兩仟俱樂部的操作模式,100萬元標案的評審費是2000元,100億元的也是2000元,而委員只要負責打分數的時候確定自己不要被收買,公正就可完全免責的形式,其間的荒謬是如此顯而易見,卻不見有任何修改的輿論氛圍,這也是台灣的特色所在。

績效審計制更有效率

其實,台灣擁有世界上「獨步」的監察御史、主計一條鞭系統等,再加上政風、檢調、特偵等司法單位所進行違法偵查工作,已經比各國多了很多疊床架屋的預算支用規範,應該可以大幅降低對「兩仟俱樂部」的依賴。所以提高預算支用的解答,不應在這些廉價外部委員身上,而是真正發揮審計功能。例如其他國家在審計方面,已經針對「績效審計」所進行的各項審計功能,都應是我國各級政府預算執行可以立刻仿效模仿的制度設計。

因為,由於我國特殊監察院設計,讓相關審計機能雖有編制人員預算,卻非立法權或司法權之行使,也讓在立法權與司法權的行使上,就預算執行之見解往往莫衷一是,也阻礙了行政單位的預算執行態度,使其趨於保守。因此,發揮審計功能,將其與司法警察職權之發揮妥善結合,讓各級政府人員能夠在預算執行上,不單以預算執行率為目標,而是改以預算執行目的績效為考核重點。

此外,對於國內各類有利標之執行,政府機關應該清楚詳盡的規範功能需求後,確認以最大創新之鼓勵為目的,而不是僅為追求最低價格之實現。同時,也建議比照先進國外制度,將原屬榮譽制之採購委員,改為勞務委託制,例如針對建築師、律師、會計師等專業人士,以合理專業委託價格並課以專案承擔之責任,以避免優秀專業人士不願承擔委員之職。讓政府標案可以營造創新誘因,以追求公平招標與創新之間的有效平衡。

而只有良好的政府採購制度,才能夠鼓勵廠商品牌累積績效,來提升產業能量。因為目前在評審制度上雖有實績證明,但除其評分比重有限外,更無法創造累積誘因,甚至借牌情事時有所聞。建議推廣比照國外先進國家或國際組織所採用之兩階段決標制,即第一階段資格標階段,公開徵求有興趣業者提交資格文件(長名單),並同時就行政單位所需評選出合格名單(短名單),此階段嚴格審核團隊公司成員實績之真假。第二階段,再來針對合格者補助備標成本,以求得最佳之構想書進行評選。必要時進入第三階段以價格決定最後得標者。也唯有逐步建立實績考核制,才有助於國內相關產業之持續成長,面對激烈的國際競爭,同時提供最佳的公共服務品質給國人同胞。至於兩仟俱樂部,如果可以的話,就儘快解散吧!