創新社會金融 瑞士「居」不只是居住的互助家園

台灣銀行家雜誌

瑞士住宅政策以非營利性的住宅合作社建設為重要機制,由於歷經戰爭以及其它因素,住宅合作社實際供給的數量、市場占有率及成長率都相當可觀。(圖片來源/維基百科)

瑞士住宅政策以非營利性的住宅合作社建設為重要機制,百年間歷經戰爭、不景氣、房地產投機、郊區化、青年缺房運動以及城市復興階段,蘇黎世在不同的年代和需求下,合作社實際供給的數量、市場占有率及成長率都相當可觀。

為因應整體社會經濟階層、貧富差距加深和住宅需求,瑞士政府訂定周延的相關法律與規定,1883年頒布《瑞士義務法》,接續制定《合作社法》,1892年民間的「租屋者協會」在蘇黎世州成立「住宅與儲蓄合作社」,是第一個非營利性的住宅合作社,《準則24(Grundsätze)》是基本法,明定住宅政策之住宅合作社定位,提供合作社法人設立和訂定章程,同時提供低稅負,不及租金總收入的2%。

最初發展並沒有任何政府政策來支持,經過克服草創期的挑戰和資金籌措困難後,6年內完成21棟公寓,提供140套的非營利性、永久性住宅,顯示當時候平價住宅市場的急迫性,民眾願意承擔風險,運用合作方式自力救濟。二次大戰後,合作社新建房屋是住宅市場的主力,高峰期曾達58至65.7%,低潮期如1984年、2007年為24.5%。

發展至今,政府不再提供無息貸款給合作社新建房屋,而蘇黎世市政府也不需要在政策中揭露合作社投資的情形,因為合作社提供的「不只是居住」,深獲各級政府和人民的信賴,社會完全支持住宅合作社。當前,台灣社會關心國民的生活與住宅發展,瑞士整體性的發展經驗,值得探究其中關鍵性因素。

政策法律相結合,開創新合作住宅金融機制

百年來代代相傳運作的是政府公務人員和勞工安定居住而籌組的Letten合作社,另從德國經驗移轉至瑞士蘇黎世Kraftwerk 1 住宅社區合作社,更是活化老舊工業區的先鋒社區,成為重要的營運典範。瑞士的發展,有三大類關鍵要素來支持百年的住宅合作社:一是政府政策支持優惠土地、整備法律稅制、投融資機制;二是民眾與社會的支持,從資金結構看到官與民的參與性;三是人本互助合作社理念的運作與監理機制的設計(詳圖1之左方與下方)。

住宅合作社資金呈現多元結構,自有資金占19%,外部融資占81%,其中可看到公部門股權支持,私部門則有銀行、基金會、建築商以及民眾的參與股權和資金運作(從圖1 之左、中與上方)。

1.自有資金:原則上社員分為一般股、義務股,也就是出資不入住、出資與入住的區別,入住社員認繳一般社員股金外,還須依入住空間大小認繳相對的義務股金,要明列在合作社的章程中。

2.社區儲蓄與貸款:住宅合作社社員的閒置資金,在社內成立「儲蓄銀行(即台灣的儲蓄互助社)」,自願為合作社提供沒有土地擔保的貸款。根據蘇黎世2012 年的統計調查50家住宅合作社中,即有33家由居民組成的儲蓄互助社,扮演社區的金融中心,服務個人、住宅合作社儲蓄和貸款、商店事業金融、以及合作社社員共有的各種基金保管和運用,發揮在社區中的社群關懷、社會金融照顧。在蘇黎世,凡住宅合作社同時有儲蓄互助社的社區,銀行貸款可達上限90%。這項機制值得台灣推廣在社區營造與合作社運動結合,朝向自立自主的社區經濟體,自創社區照顧福利的改善。

3.金融機構貸款:蘇黎世市財政局的專家和民間成立的「住宅互助協會」提供諮詢建議,協助合作社向銀行、保險公司、政府管理的養老保險基金,提出貸款申請計劃。其中退休養老金並不是銀行的貸款性質,所以在初期運作後,便需優先償還這些養老金,說明瑞士的退休養老金是穩建地、循環地運用在實質而可回收的非營利性住宅建設,真正是取之於民,用之於民,活化基金在人的關懷,促進住宅安定生活,超越台灣保險業、或官方的退休基金管理。

4.政策基金:瑞士的各級政府為配合就業、經濟、住宅、安定社會、城市發展等重要政策,建立各種支援非營利性住宅建設的基金準則如《居住空間貸款2005》、《住宅建設基金準則2011》、《為青年提供居住空間而建立的住宅

合作社及非營利性機構的無息貸款準則》等,聯邦層級之非營利性住宅「循環性運用基金」 (Le Fonds de Roulement, FdR),基金的建立和撥款,經民眾投票通過(公投很普遍)。由2個非營利性的住宅協會管理,提供住宅合作社無息、或低利貸款20至25年,促進合作社配合政府建設非營利性的住宅具有永久性、經濟收入性、節能環保,合作社同時可以申請市、州、聯邦政府的貸款。

5.聯邦政府「非營利性住宅建房者債劵中心」(EGW):由聯邦政府擔保,從市場募集資金,為該中心成員提供低利息貸款,一般是6至10年固定利率貸款。

6.HBG組織提供合作社抵押貸款的擔保金:該組織係1956 年由住宅合作社和銀行共同建立,獲聯邦政府支持,專為非營利性住宅的購買、新建、翻修提供二級貸款的擔保金。一般銀行在提供二級抵押貸款時,除土地抵押外,還需有擔保金,因此合作社申請加入HBG的會員,投注股權約擔保金的3%,獲得HBG組織擔保,從銀行獲得更大量、更優惠的二級貸款,每年繳納費用為擔保金的0.25%,通常在20至30年還清,也因此可以快速償還上述養老退休基金,達到保障基金安全與照顧目的。

7.私人或協會開辦的基金會提供融資:如PWG基金會、All real建築集團、其它合作社、青年住宅基金等都是資金的來源,其中瑞士的住宅合作社設有「團結互助基金會」(Solidarity Foundation),由會員自願捐款,提供貸款。

多目標經營,合作社引導住宅政策

瑞士住宅合作社以互助心出發,興辦永久性、非營利性的跨代居住,落實提供「可負擔的住宅」,總結可借鏡的重要經驗至少有以下5項:首先各級政府積極的財金政策、友善的法律制度整備,金融界、合作社、儲蓄互助社、非營利組織和基金會等,全體社會一起重視非營利性住宅合作社,不斷創新社會經濟來連結社會金融。

其次在社區中,創造家庭成員和社區、社群、社會的人際關係交流,店鋪創業活化社區經濟,消除不平等與貧富不均;再者,合作社永久性的住宅,執行一人一票、社員民主參與管理機制、住屋交換機制,既滿足家庭成員的動態需求,又不浪費空間;再藉合作社機制,提撥公積金和公益金,建置股權、租金、生態等各項基金於增進社群關係、社區福祉、綠化環境和綠能;最後對外依社間合作原則,提供老舊地區的合作社社員居住,以重建老舊社區,改善髒亂,有助於都市更新和城市發展。這些都值得國內各界重視、共同學習與討論。

我國各部會非常需要認識結社互助教育,認識關懷的社會經濟思維,在住宅政策中明定住宅合作社定位,這樣的經濟部、金管會、財政部、內政部、教育部、農委會等,逐漸朝向落實兩公約保障精神,積極於促進結社組織、合作社的改善方案,特別是在地深耕教育、中長期融資規範、低稅負設計、信用保證和保險、安養信託機制各方面,希望在金融業務的技術活動中,能站在保障弱勢者本人和家庭及其下一代的角度,開創出一種人本社會金融機制。

住宅合作社的多目標經營模式,從照顧國民的生命,連結生活參與住宅空間的社會關係,創造出「不只是居住」的價值,促進「內需型國民社會經濟發展」與社會金融創新,瑞士百年的住宅合作社經驗,再次印證聯合國教科文組織(UNESCO)通過人類無形文化資產認證,即「合作社分享共同利益的理念和實踐」。