印太戰略未充分整合? 美日澳印四方安全對話「雷聲大雨點小」的背後

國際政治

印澳之間互信不足,美日印澳四方會談仍處於磨合階段。(圖片來源/FB@Narendra Modi)

今年六月新加坡香格里拉會議,美國國防部長馬提斯一如先前預期,集中火力點名批判中國在南海填島造陸與軍事化作為,還拉攏了日、英、法、澳、紐、越南、印尼等國家防長以點名或不點名方式輪番責難中國。

馬提斯這舉動搞得中國代表何雷中將老大不爽,但囿於場內各方砲聲隆隆殺聲震天,加上這些中國軍人代表英文流利的沒幾個(有外國參與者稱這些人為綠色機器人,主要是這些人身穿綠色解放軍服但舉止非常僵硬),也只能在場外對自家中文媒體開記者會回嗆以聊表心意。

香格里拉會議引發的疑慮

由於在開會前美國就派兩艘驅逐艦進到西沙群島礁十二海里內進行自由航行任務,又於出發前的太平洋司令交接典禮時將太平洋司令部改為印太司令部,美國對此會議已有盡心鋪陳,會有這樣的結果顯示只要美國願意用心,中國是一點辦法沒有,會有這種結局並不意外。

除了中國在南海議題被圍剿外,此次香格里拉會議另有兩件事引發關注。

第一、是南韓防長積極為北韓作為找理由開脫的奇異景象。就在日本防長說北韓過去有多次不守承諾的紀錄,呼籲大家要保持戒心,不可輕易放下極限制裁後,南韓防長宋永武隨即反駁,說外界不能因北韓在過去不守承諾就認為北韓在未來就一定會破壞承諾,呼籲大家要給和平契機一個機會。

由於當時十天後就是川金會,這句話多被外界認為是維繫川金會使其不致破局的公開期待,但南韓防長以這種方式為北韓辯護也令人大開眼界,這也預示了之後美韓同盟與韓日關係的可能發展的軌跡。

第二、則與美日澳印四方安全對話(QUAD)的發展有關。印度總理莫迪在六月一日發表主題演講,隻字沒提到美日澳印四方安全合作。

莫迪提到支持自由與開放的印太關係,提到印度自身的印太戰略,提到美日印、日澳印三方合作,但就是不提美日澳印四方合作。反而強調印度的印太戰略是以印度與東協為中心,尊重東協中心性(ASEAN Centrality),區域是橫跨太平洋並且西至非洲東岸。

而美國防長馬提斯也沒在演講中提到四方安全對話,在被一位澳洲學者詢問時,馬提斯回以這是在美國印太區域所有的諸多雙邊與三邊關係之外的新多邊合作框架,且美國也強調要遵守東協中心性。

這些話語一出,立即引發在場外交與國安記者們振筆疾書,認為四方會談即便不是被抵制,就是暫時被冷凍。接著引申出印度親中、澳洲親中或是日本親中等各種說法以解釋「為何QUAD(四方安全對話)被擱置」。

之後就看到媒體開始下「中國成功抵制四方對話取得大勝利」的無腦標題,在這些媒體眼中,中國可以厲害到粉碎印太區域最具實力四個民主國的合作,但接著又在南海問題被美國打得體無完膚,這種品質可見一班。

強調東協中心性所暗示對「四方安全對話」的外部擔憂

說中國擊敗美日澳印使四方對話破功當然是言過其實,可是在香格里拉對話中我們的確看到美國有意對四方安全對話降溫,否則美國防部長馬提斯不會在宣示美國的印太戰略時完全不提四方對話,被問時更說這是在既有雙邊機制與三邊機制外的「新增機制additional mechanism」。

原先在美國國家安全戰略中被喊得震天價響,會讓印太戰略形勢風雲變色的美日澳印「四方安全對話QUAD」,怎麼在過了不到半年就被美國防部長說這只是一個「新增機制」?有人說這是因為馬提斯是在東協國家講印太戰略,當然要尊重地主國,老講不包含任何一個東協國家的美日澳印「四方安全對話」,擺明是不尊重地主國的東協身份,這個答案算是對了一半。

當在印太戰略中高舉美日澳印「四方安全對話」時,由於完全沒包含任何東協國家,導致東協國家內部出現邊緣化危機感,也認為東協會面臨要在「美日澳印與中國」選邊的困境。

之後還出現越南、印尼可能是「四方安全對話」的外卡會員,而其他東協國家在聽到後,有的也躍躍欲試希望拼拼可否以外卡身分入圍,東協因此面臨內部可能的分化危機。更何況之後還可能會有第二外卡、第三外卡等,類似歐盟、北約在逐步東擴時出現類似頭等鑽石會員、商務金卡會員、普通便利艙等的樣態。

為此今年初新加坡的富勒敦論壇中,身為東協輪值主席國的新加坡就強調印太戰略未來的發展必須尊重「東協中心性ASEAN Centrality」,竭力維繫東協不因此而被拉扯分裂。特別是東協的危機還不止於擔心國家會因加入四方安全對話的先後順序而出現階級之別,而是有的國家會因此公開挺中,導致東協內部因在美中選邊而被撕裂。

如果看印度總理與美國防長在香格里拉對話都依在強調與支持東協中心性,以及支持東協的一體性,就可以看出這個擔憂不是空穴來風,一定是強到某個程度導致這些領袖們必須公開發言以平息眾憂。

澳印互信仍未完全建立

除了東協角色可能因「四方安全對話」的出現而被邊緣化或是被撕扯外,四方安全對話各國內部之間可能也有問題要處理。

今年印度在度拒絕澳洲參與美日印在馬拉巴海上軍演(Malabar Exercise),讓澳洲再度感到受傷。有人說這是印度親中政策所致,特別是印度新換上一個立場較為親中的外交部常次,不願在澳中爭議正火熱時淌混水,使中國遷怒印度,因此而拒絕了澳洲參與馬拉巴軍演。

這句話也是一樣對了一半。

沒錯,印度是換上一位立場不是那麼強硬,之前還是駐中大使的外交部常次。但印度對澳洲存在不信任感,特別是2007年馬拉巴軍演首次出現美日澳印聯合演習後,同樣受到中國壓力,印度一句話不吭頂了下來,但當年底澳洲出現政黨輪替,任總理的工黨黨魁陸克文(Kevin Rudd)跑去北京對中國承諾澳洲不會再參加馬拉巴軍演。

印度總理是看到陸克文與中國外交部長笑嘻嘻合影的照片才知此事。陸克文事前沒跟印度說,也沒告訴美國(擔心美國先與印度講?)。深感遭到背叛的印度不會輕易忘記此事,因此對澳洲的信任感已經降到很低。

可是現在的澳大利亞執政黨是保守派的自由黨,2013年工黨就被換下來啦,幹嘛把對工黨的怒氣牽拖到自由黨上?但印度人會說,明年澳洲就一定要大選(國會議員一任三年),而工黨已經連續18個月在民調上領先執政黨了,印度是擔心2007與自由黨合作但被工黨背叛的歷史重演,因此對讓澳大利亞參與是極為謹慎。

由於印度不論是現在執政的人民黨,還是反對黨的國大黨,對澳洲的不信任感都相當一致,特別當年還是澳洲工黨背叛在印度執政的國大黨。而且也有澳洲人說所謂的美日澳印四方安全對話,根本就是「美日澳三方同盟+印度」的雙邊安全對話,同樣對印度的能力有所不屑。

反正我們到美日澳、美日印、日澳印等已經成型且發展的三個三方對話,但沒有美澳印這個三邊,除了看到美澳印等國對日本的信任感外,印澳的矛盾似乎還真不小,連美國都無法直接將其連結。

印度新任外交常任秘書的友中作為

之前提到印度新任交常務次長較為親中的個人影響,這也是事實。因為他上任後的系列作為,包括忽然取消印度年度的亞太安全對話,發文要外交部人員不參加與達賴相關的活動,努力促成莫迪與習近平的非正式峰會,對美日澳印四方安全對話議題發言時所持的保守立場等,不一而足。

有人說顧凱傑(這位新任常次的中文名)曾在2003-2006年派駐台灣,也是個知台派,因此不算那麼親中。但顧凱傑大使在經歷上刻意抹消2003-2006的駐台經歷,好像這三年他像是進監牢或在國外流浪一樣。而他在回印度後曾否決民進黨政府駐印度人選,對有意訪印的民進黨國會議員限制再三,可是又讓馬英九以準總統候選人身分訪印,並在印度發表他「互不承認、互不否認」的競選主張。

即便不說顧凱傑立場親中,但顧凱傑對印度國家利益的設定絕對是要友中,所以他會讓立場親中的馬英九訪印,即便被馬英九利用為選舉場也不在乎,但對中國討厭的民進黨官員或是議員訪印卻設下重重路障,因為他認為會造成印中關係的緊張。

當然印度各界對顧凱傑擔任外交部常次也不是沒有議論。外交官們多認為顧凱傑是知中而不媚中,相當稱許他在都克蘭(Doklam)印中對峙危機的作為,捍衛了印度國家利益。

軍方與國安戰略界則有較多對顧凱傑態度保留的聲音,認為他依舊承襲傳統印度不結盟外交、對中扈從、迴避衝突、把穩定當成國家利益的建制派立場,不是個適合面對現在劇變情勢的外交政策設計者或守護神,質疑他對與美日澳合作態度消極。認為他會把美日澳印四方安全合作構想以負面看待,擔心他傾向於使印度更與中國合作以減少北京懷疑印度加入美日澳三方的疑慮等,這些疑慮從他的背景來看,看起來不是無事生波。

四國印太戰略尚未整合

除了印澳互信,印度因為新任外交部常次的立場導致的可能變化外,美日澳印四國的印太戰略也似乎還沒整合。如果連日澳印都還公開說不清楚美國印太戰略的具體內容時,就真的顯示「四方安全對話」並不是建築在一個已經溝通好的基礎上所發展的戰略合作,而更像是把四個國家拉進來一起討論問題以找出合作方式的對話場合。

面對中國強勢作為,美日澳印的高層領導共識很高,即便其下的官僚層可能還沒被充分傳達到這個議題的重要性。但大家聚在一起肯定是要一起做事情,從早忙到晚的官員不會沒事坐十幾個小時的飛機去國外只為喝咖啡聊天。至今還沒討論出要做什麼事情,顯示戰略面的共識還未達成,四國官員聚在一起討論,就是透過聊聊國際是非以取得要做什麼事情的共識。

這個狀態的好處是外來因素可以有更大的影響力,因此如果想要影響印太戰略使其更能符合台灣的需求,現在還有機會。壞處就是因為什麼都沒成形,因此除了宣稱開會吆喝兩聲拍拍照擺出個嚇人氣勢外,具體的影響還看不到。如果一年半載還是沒有具體結果,這個「四方安全對話」就容易被看衰,區域的戰略信用度自然會受到影響。

但是,四方安全對話持續進展

但是四方安全對話並不是因此死絕,就在外界認為四方安全對話在香格里拉對話被降溫後三天,美日澳印四國在新加坡展開四方安全對話的第二次工作層級會談,且與會各國對此都有將四方安全對話制度化與長期化的期待。所以「QUAD沒死」-「垮得沒死」。

當然垮得沒死不是這個四方安全對話垮了但沒死絕,而是與會四國還在審慎地找出可行的合作方案。這對台灣當然是好事。只是台灣也須了解,與其湊熱鬧興沖沖想方設法讓自己以外卡身分加入QUAD,還不如先看QUAD各國對於印太戰略的想法是什麼,以及台灣在其中的利基與挑戰在哪邊,尋求合作的點就會比較具體,也會是比較穩健的做法。