蔡政府在維持一個美中都已打破的台海現狀嗎?

兩岸國際

台美現在對中看法趨近一致,但這是在今年1月4日中國單方面飛航M503航路後才出現的變化。(攝影/黃威彬)

蔡總統上台後對於兩岸關係與國際事務採取「維持現狀」的主張。經過兩年後,中國拔除台灣五個邦交國,單方面飛航近台海中線的M503航路,要求國際航空公司改台灣名為「台灣、中國」。

甚至施壓台灣非邦交國要其對台灣在非邦交國的代表處降級或甚至逐出首都,多次派遣戰機與軍艦繞行台灣,單方面拘押台灣人士,只因其在台灣以網路與中國人討論民主自由等理念,逕自向國際羈押其認定犯罪的台灣人民等。對台灣的國際封鎖戰與羞辱到達前所未見的高峰。

美中台三方,到底誰在維持現狀?

另一方面,以美國為首的國家對台灣支持一再提升。美國會推動官員互訪正常化的《台灣旅行法》獲得川普總統簽署,美國務院資深官員來台進行公開演講,中國對台灣的打壓與羞辱,也屢被美國國務院與白宮的公開譴責與以其他形式的對台支持之回應,包括蔡總統過境美國獲得基本上是訪問的待遇。

此外,美國其他國家部次長層級來台灣的次數有顯著增加,雙邊或是三邊國際合作的項目也獲得提升,更不要提在軍事上的協助。只是這些作為往往低調進行。差別是在過去會對外否認並以閉門方式進行的作為,但現在則是不主動對外宣布,可是會有公開與閉門的方式,在被媒體詢問時會給予肯定答覆不再否認。只是這些作為外界往往並不清楚。

也因中國打壓日益激烈,加上其在台灣內部豢養的第五縱隊行徑日益囂張,導致關心台灣前途的國人高度懷疑現在的政策是否可行。

在這樣的情況下,對蔡政府還有期待者急切呼籲小英要硬起來,需有更主動作為以面對中國的封殺作為,不要再「維持現狀」。當然也有人指控「維持現狀」,認為這證明蔡英文是個不作為的總統,認為蔡的政策就是在維持馬政府將台灣送給中國的現狀。

蔡的「維持現狀」跟馬時期有何不同?

蔡總統「維持現狀」政策是否就是維持馬政府對中與對美日政策的現狀,答案明顯是否定的。

至於有人滲雜個人情緒,硬說「維持現狀」就是民進黨政府為了討好中國的作為,並以此號召民眾在10月上凱道對總統府抗議,並要發動獨立公投等作為,自然毫不可取。畢竟輕忽國際局勢,缺乏事先鋪陳而採單方面作為,容易把自己從有理變成麻煩製造者。對於這些我們在扁總統時代已有慘痛教訓,不應重蹈覆輒。

但國內對蔡政府感到急切與不安是事實,且這些情緒往往會歸結為對蔡總統領導能力的質疑。尤其在中國對台灣的巨大壓力下,更有人開始擔心目前執政的蔡政府是個無能領台灣衝破藩籬的政府。

固然台灣處境特殊,一般民眾也無法與聞對外作為,導致社會無從知道「維持現狀」的政策成果,但這還是無法對現在的執政困境提供一個具說服力的解釋,也可能掩蓋了蔡政府在國安事務的團隊、政策到執行等需被檢視的問題。

畢竟美、中都在全球、印太與台海區域改變了現狀,「維持現狀」是本質性意義還是工具性意義,蔡的國安團隊內部必須要十分清楚。

美國認為台灣主流學界對習的判斷錯得離譜

在習近平準備上任前,還在馬政府時代的台灣兩岸關係研究界的主流意見,是認為習近平的個性溫和是其可以在江、胡兩派爭鬥脫穎而出的主因。

且習沒有自身班底,因此會是個弱勢的領導者。且因希望於執政初期不出大事以便順利接班的心理下,預期未來會有一段不算短的「胡(錦濤)規習(近平)隨」時期,不會立馬端出新的對台政策與對外作為。且因習近平長期在福建任職,所以是最理解台灣人民心理的中國領導者,因此胡錦濤「寄希望於台灣人民」的作為在習近平時代會更為靈活與柔軟。

以上這些判斷的結論就是在習近平主政下,不會是個強悍的民族主義政權,對外態度會相對柔軟以求不出事。且對台政策也不會有太大變化,以避免這個難處理的台灣議題在中國政治決策的排序會有所上升,迫使其對此作出決定。

這樣的結論當時為多數台灣兩岸關係研究界所接受,只是來訪的美方人士對這樣的結論往往不以為然。

對習判斷,美:強悍、台:柔軟

美方人士認為,根據他們直接與中方以及習近平個人接觸的經驗,習近平是個強悍的民族主義者。在還只是接班人時就對國際事務發言,提出中美新型大國關係以重新定義美中關係,親自主導與日本的釣魚台爭議等,美方人士對當時(馬政府時代)的台灣主流判斷並不認同。

當然之後的變化,包括習近平在印尼對蕭萬長說「兩岸政治分歧不能一代傳一代」,同意展開陸委會-國台辦高層會議、單方面決定在新加坡舉行馬習會、以打貪反腐為名大量剷除異己,拔除兩位軍委會副主委,連刑不上中常委的潛規則也被打破。

另外,發動一帶一路計畫、建立東海防空識別區,在南海填礁造島等作為,顯示先前「胡規習隨」的台灣主流認知與之後的實際發展差距甚遠。感覺美方的認知可能比較接近事實。

只是在馬政府時期同樣存在的問題到了蔡政府上台後狀況依舊存在。

同樣的一群人,同樣的分析邏輯持續支配了蔡政府的對中政策判斷,針對習近平對台灣的一系列打壓動作,美方智庫與學者們往往驚訝的發現,與台灣研究中國的學者專家交談時,台灣往往強調兩岸關係雖有下滑,但狀況還不致過度惡化。

美方智庫在與台灣對話時往往會聽到的是,諸事煩身的習近平無意升高台海緊張,因為這只會給與政治對手一個打擊習近平政治威信的工具;中國的壓力雖然存在,但一切尚稱「可控」,認為習近平可以做更多但卻沒這麼做;中國雖然有軍機與軍艦繞台,可是這些人持續告訴外國專家們台海一點也不緊張,什麼事都沒有。當被問到對台海是否會發生戰爭時?這些台灣學者多認為機會趨近於零。

最讓美方學者感到「不可置信」的是,這些人認為中國不會對台動武的理由,最常聽到的理由是:「習近平不會這麼笨」,而不是「台灣對自己打贏戰爭的確信」,更不是「根據中國對台灣動武的能力評估」。

當外國學者提出中國系列打壓台灣舉措來質疑台灣是否太過一廂情願時,這些學、官的說法卻是中國的對台政策存在不同聲音,且中國始終留一手。在2016年時這些台灣學者主張中國還需要觀察蔡政府的作為,因此沒有出狠手。例如蔡總統參加巴拿馬運河開通典禮時中國沒有打壓;周志懷還曾提出可以思考新共識的可能性;以及中國再怎麼罵台灣,卻始終沒說蔡總統是台獨。

到了2017年,同樣的這些人說即將面臨十九大需要鞏固權力的習近平,在對台政策已無讓步空間,否則會被對手攻擊。

因此聖多美普林西比斷交是中國須對川蔡電話回應;巴拿馬斷交則與習近平擔心在北戴河會議被政敵攻擊而採取的自保手段有關;布吉納法索會斷交是中國需要回應賴院長的「務實台獨」論。對中國斷除台灣的邦交,這些學官的說詞始終是習近平位為了應付內部壓力而採取的自保措施。對他們來說,習近平對台的壓力始終不夠大,因為他可以讓兩岸關係更緊張但「選擇」不採取,因此台海情勢是外張內弛。

害怕傷害習近平玻璃心吞盡委屈,台灣有求到全嗎?

這些幫習近平對台施壓找理由、找下台階的台灣學者專家們,並不能說他們是藍營或是紅營人士,因為藍、紅營多主張因蔡政府的兩岸政策頻頻碰觸北京底線使得中國無法忍受,因此中國隨時有可能對台出手,以此要求政府盡速承認九二共識,說兩岸一家親,甚至接受一中原則,否則台灣就活不下去了。

但相對於紅藍營鼓吹的台灣毀滅論,這些學官卻主張台灣沒問題,兩岸關係沒那麼緊張,中國一直在自我克制,因此台灣也要謹言慎行,以免給習近平增添不必要壓力,迫使其要處理台灣議題。

對國外的智庫專家來說,他們可以理解蔡政府對中國不出惡言,不發言挑激中國情緒等謹慎作為的緣由,但當有多位台灣學者專家以前述理由對外國專家解釋兩岸關係實際上並不緊張時,這些人的憂慮反而更大。

因為對外國專家來說,強調是習近平的理性自持所以兩岸關係不會有問題,這一方面顯示台灣主流學界對習近平判斷的一廂情願,二方面更認為台灣非常缺乏憂患意識。因為這些外國專家不少人有與習近平直接接觸的經驗,他們認為習是個強悍的民族主義者,非常堅持共黨的全面統制,傾向使用軍事手段達到目標,更把收復台灣視為自身職志,其統一台灣的立場毫不遲疑。因此他們認為台灣主流學界對習似乎過度樂觀。

這種對習的過度樂觀(或是天真)的判斷,除了影響台灣對習近平對台作為的定性,也會影響台灣與其他國家在對中政策的協調。

對前者來說,這會導致台灣在十九大前為了不讓習近平被迫處理台灣議題,或是給習對手有個抨擊的藉口,台北除了在兩岸關係上盡量口不出惡言外,對於與中國有關較敏感的議題,蔡政府也採取不說話以免惹火上身,這以南海議題最為明顯。

蔡政府上台後在南海問題上,包括美方在內都希望台灣開放與公布相關資料以助於反駁中國九段線的立論根基。但似乎是在不惹事上身的考慮下,台灣對此建議是態度相對消極。

對後者來說,對美國從去年開始一系列的府會挺台措施,台灣學界開始出現一種聲音,認為這些措施只會迫使習近平進一步懲罰台灣以保護自己不被政敵攻擊。

因此美國府會的挺台措施的結果不是「愛台灣」而是「害台灣」。這種說法除了紅藍陣營主張外,也曾有部分親綠營學者附和。但重要的是,當紅藍營強調美國府會的挺台作為實際上是害台時,並沒看到政府對此說法的強力反擊,使得「挺台變成害台」的講法日益發酵,甚至聲量大到讓反川普陣營拿來批評川普政府,要求川普政府「在發動挺台措施前應多聽聽台灣的聲音,否則是害了台灣」。

對後十九大情勢的政治判斷,台美主流意見南轅北轍

台美雙方先前既存對習近平的判斷差異,之後更導致彼此對於十九大政治報告與習近平意向出現南轅北轍的解讀。對十九大政治報告,台灣學界的主流意見是習近平沒有提出統台時間表,十九大也沒指定接班人。之後透過修憲把主席任期限制被取消,被認為是會延遲台灣問題的急迫性,因而有助台海穩定。

但美方的解讀卻更堅定認為習近平是個民族主義者,準備挑戰西方秩序,公開反對民主自由體制,並有意對外輸出中國特色的專制統治模式,還將「一帶一路」寫入共產黨黨綱,意圖建構一個統合歐亞的超級陸權國以挑戰美國為首的民主海洋勢力。

台灣研究兩岸關係的學界主流意見,以及部分官員對十九大後的中國與兩岸關係的判斷,是習近平還是會專注解決內部經濟問題(建立小康社會),為此須力求外部穩定,因此固權有助於習在內外事務展現耐性的空間,所以台灣議題的位階不會被提高,除非台灣挑釁亂動迫使習近平必須有所反應。

但以美方為主的智庫學官界們對於十九大後的中國與兩岸關係發展的預測是,習近平無意走向經濟改革,政治會更趨於極權,因此更需以「中國夢」為統御內外的主訴求。這會帶來挑戰既有全球與區域秩序的後果。

又因為習近平固權的作為破壞了鄧小平所建立的共黨統治共識,這會使中國的未來更不穩定。這些因素加上習近平強悍的中國夢民族主義訴求之作用下,台灣議題的決策位階反而會被提高。

這個差異也開始表現在台美的具體作為上。時任美國國務卿的提勒森(Rex Tillerson)在2017年10月18日於CSIS會議上除了透露美國有印太戰略,還以不點名方式指責中國的「一帶一路」是掠奪性作為,但是提勒森說這些話的7天前(同年10月11日)的玉山論壇演講上,蔡總統才提到「新南向政策」與「一帶一路」可以相輔相成。

習騙了蔡政府的國安團隊幕僚?

之後,美國於12月17日公布「國家安全戰略」抨擊中國意圖在政治、經濟以及軍事上要改變現狀,並與美國從事全球性的地緣戰略競爭,但12天後蔡總統在12月29日中科院的年終媒體茶敘上卻這麼說習近平:「相信中國大陸領導當局應該是一個理性決策者,這個時候或有任何對台動武的可能性,應該都不在現在決策思考裡面」。似乎蔡總統在十九大後認為習近平是不會隨便改變現狀的理性決策者。

我們可以從這兩個例子看到,台美主流學界的認知差異,逐漸影響台美政府的對外發言與對中定調上。固然美中戰略競爭不一定會立即帶來台海緊張,但理應互動密切的台美雙方,卻在對中政策發言出現不只一次的調性落差,這到底是美國衝太快,還是主管兩岸事務的蔡政府國安幕僚還在「維持現狀」所致呢?

台美對中定性的差異,直到2018年1月4日中國單方面飛航M503航路後才出現變化。

蔡總統當時在推特發文表示中國此舉無助區域穩定。之後中國在2018年5月1日挖走多明尼加邦交國後,蔡總統開始指出中國在改變現狀。隨著中國在三周後再度挖走布吉納法索,蔡總統在告全國同胞演說指控中國作為蠻橫,並挑戰台灣社會的底線。台美現在對中看法趨近一致,但這是在發生了M503事件、中國要求航空公司改台灣名稱,以及丟掉了兩個邦交國後的結果。難怪會有外國智庫資深專家私下懷疑,這樣的誤判是不是習近平騙了蔡團隊國安幕僚所致呢?