作者簡介
姓名：黃崇哲
現任：台灣金融研訓院 院長
主要經歷：
宜蘭縣政府財政處 處長
國立台北大學經濟學系 兼任助理教授
台灣經濟研究院 BOT研究中心主任
實踐大學 助理教授
經濟部產業發展委員會 秘書處主任
新社會基金會 執行長
立法委員彭百顯辦公室 法案助理
1789年，美國開國元勳富蘭克林在討論共和國的憲法時寫說：「我們剛訂立的新憲法，看似承諾了永恆；但世事難料，只有死亡與繳稅是無法避免的事。」(Our new Constitution is now established, and has an appearance that promises permanency;but in this world nothing can be said to be certain, except death and taxes)。這段用語，將死神與稅官做了形象上的連結，也顯示出人民對於稅負的恐懼印象。
死神與稅負
聖經中，因為羅馬的稅吏有權從中提取一部分留歸自用，許多稅吏因此致富。加上稅吏多是猶太人，竟為外邦人所驅使來壓迫自己的同胞，更增加猶太人心理上對他們的痛恨，因此當時一般人都輕視稅吏，耶穌更多次將稅吏與外邦人、罪人、淫婦相提並論。
至於在東方，不同於歐洲，在財政模式上有相當不同的面貌，例如中世紀英國國王所享有的一系列財政特權，包括每年徵收分布在全國各地的郡包租、繼承金、監護權和婚姻決定權帶來的收入、還另外有王室森林區收益等等。
東方的中華帝國則為傳統的農業國，農業稅收一直是國家統治的基礎，國庫收入主要來自農業稅收，從春秋時期開始的「初稅畝」，到漢代的「租賦」，唐朝「租庸調」，一直到國民政府的「田賦」。因為天下莫非王土，所以農業稅一直被農民稱為「皇糧國稅」，農民默默地承擔帝國運作的經濟壓力。
對此，2001年，中國學者吳思出版了一本《潛規則：中國歷史中的真實遊戲》，描繪了中國歷史官場中，各項淘汰清官的「潛規則」，也描繪出許多官吏轉型為死神稅官的恐怖形象。
所謂「潛規則」，指的是明文規定的背後那一套不明說的規矩，但卻實際支配生活運行的經常是這套規矩，而不是冠冕堂皇的正式制度，不明白就難免要吃虧。等到釘子碰多了，感覺到潛規則的存在了，尊重這套不明說的規矩了，才算懂事了、成熟了、世故了。
吳思提到，他曾在蘇州府常熟縣，看到從明末到清初間用皇上名義立的六塊石碑，都是在禁止政府在跟老百姓開徵稅負(收漕糧)過程中，藉故趁機勒索老百姓的勾當。因為，對中華帝國的官吏們來說，勒索老百姓往往是一件很容易的事情。
例如：清光緒初年，眉山縣戶房(財政局)每次收稅，都直截了當地在砝碼外另加一銅塊，叫做戥頭，官員和胥吏把這筆錢據為己有，上下相蒙二十年不改。
在收漕糧時，「故意憎嫌、篩揚刁蹬，明加暗扣、浮收斛面…」等等，就明顯是透過對納糧者增加種種刁難、種種成本，以極大化稅官利益的手段。由皇上的立場來立碑，就是顯示這些稅官的胡作非為，不僅造成人民難以維生，甚至影響了皇上本身的直接利益。只是，就像吳思說的，如果真的立碑有效，又何必立到六塊石碑？
問題就是財政的手法，因為在威權的體制下，所有檯面上的規則都比不上潛規則，而所有的潛規則都是指向參與者的利益最大化。所以在收稅的過程中，要想盡辦法揩油，在幫皇上採買時，過手都要抽成，在發放災糧時，還有機會再賺一手。這時候，財政追求效率、透明都是空談，人民只求財政作法不要斷了生機。
財政早已融入生活
還好現代民主國家隨著政治開放，許多國家人民已經逐步擺脫過去那種面臨酷吏徵糧的夢靨。在現代社會中，隨著經濟結構的複雜化，財政的作為早已不再是納稅貢糧給君主國王了，但相對的，卻是在的日常生活裡，就已經點點滴滴納入每個人的荷包之中。
除了每年要申報所得稅、房屋稅、地價稅…之外，從每天早上開始，政府的財政政策就用關稅影響著麥片的價格，用公營事業定價策略影響著水價、電價、大眾運輸的票價，用勞保費率改變勞動所得，幾乎很難找到任何一個跟價格有關的事務可以排除政府的影響力。
這個影響力呈現在許多面向之上，而「政府預算」就是第一個最常見的政府財政工具。所謂預算，指的就是針對政府的收入與支出，經過立法部門批准，而交付行政部門執行的財務計畫。這些政府收入主要來自各項稅收還有規費，而支出則是包括各項政府所需要的人事費用、基礎設施投資、教育經費，還有失業補助或救濟金等。
預算的特點之一就是，所有編列的內容需要經過民意機關的審查，而這樣的審查，也就是代表著人民對於預算書中所表達各項內容的同意。雖然八百年前，大憲章就開始了對君權的約制，但也是要經過四百年後的光榮革命與「權利法案」，才讓英國逐步建立起君主立憲政體。
只是，又要經過三百年，到十九世紀初，才確立了按年度編制和批准預算的制度，即財政大臣每年提出全部財政收支的一覽表，送交議會審核批准。
而預算一詞的英文「Budget」，其原意正是「皮包、皮袋或布袋」，因為在早期的英國，財政大臣到議會提請審批財政法案時，總是攜帶一個裝有財政收支帳目的大皮包。時間一長，也就讓「皮包」成為政府預算的同義詞了。而發源於英國的預算制度，也伴隨著民主代議制度的推行，而被全球仿效利用。
這些預算反映在生活的層面，就呈現出政府影響力的第二個面向，也就是由政府所提供各式各樣的基礎建設(Infrastructure)，這些基礎建設包括了像是道路、鐵路、公用事業及通訊等基礎設施，都是用來強化整個國家內部與外部的聯結，又被稱為「硬性」基礎建設(Physical Infrastructure)；此外，還有另一類的基礎建設，則被稱為「軟性」基礎建設，又稱社會基礎建設(Social Infrastructure)，指的是由政府負責像是司法、教育、醫療等等公共服務。
這些不論是硬性或軟性的基礎建設，之所以要由政府提供，而不是靠私人投資來完成，一方面是擔心造成壟斷，使人民的需要被財團綁架，所以孫文先生當年主張具有獨占性或規模過大為私人之力所不能辦者(例如銀行、鐵道、航路)，當由國家經營管理。
另一方面就是這些基礎建設，都具備了公共財的特性，包括具備了消費的「非敵對性(Non-rival)」，表示這個財貨的消費者之間可以共同消費，而不消滅財富使用價值，而個人的消費也不能減少他人對此財貨的消費，所以必須整體提供。例如：燈塔、不擁擠的高速公路。
另外，公共財往往具有「不可排他性(Non-exclusive)」，表示該財貨一旦被提供，就可以由多人同時消費，而且不能禁止別人免費享用該財貨。例如：同樣在天空爆炸的防空飛彈、國慶煙火等。
還有，就是這些項目也往往具備了「外溢效果/外部性(External effect)」，指的就是這些項目的受益範圍往往超出了原有的消費者，可以讓其他人也在消費的同時得到滿足。最簡單的例子應該就是消防隊了，沒有人可以也沒有必要自己養一隊專業的消防隊，但如果有「人」可以對於每一戶擔心火災的家庭，都收取一些合理費用來聘請組成一個最好的消防隊，那一定會對整個社區更好，而這個「人」，也就是代表人民對政府的期待，這些都形成了政府必須籌措財源，來提供足夠基礎建設的經濟理由。
不知不覺的財政毒瘤
然而，天下沒有白吃的午餐，社會往往會誤會這些基礎建設都是政府會去買單，但事實卻非如此。該如何籌措興建或提供這些基礎建設的成本？除了完工後對使用這些基礎建設所開徵的使用費可以作為營運費用的來源外，所需要的興建成本就是政府最為頭大的問題。
如果政府部門擁有豐厚盈餘或像中東國家坐擁龐大油田產出，當然就可以不依賴貸款或進行加稅來籌措。但如果財政困難，則「加稅」就變成執政者不得不面對的問題。
只是，由於民主制度需要選票的支持，所以要執政黨加稅往往難上加難，而寧可向金融機構貸款或發行公債來找錢。尤其是，政府投資是面對景氣不佳時的對策，大幅舉債更往往是唯一的選項。但，因為政府本身的無效率或投資評估錯誤，這些為了救經濟所進行的基礎建設投資，最後卻都轉換為更大的債務問題，讓原本期待是解藥的基礎建設，變成了壓垮財政的恐怖毒藥。
這些龐大的債務，最具體的呈現，莫過於高懸於紐約的美國「國債鐘」，這個最早由美國紐約地產開發商賽梅爾・杜斯特(Seymour Durst)於一九八九年發明與贊助的設施，就是想藉由估算政府無效率的財政管理結果，來提醒美國人關心下一代，不希望下一個世代因為國債而顛躓難行，而這也代表著政府財政作為的第三種面貌，即「公共債務的變化」。
公債的特色：當代借、下代償
因為在民主制度中，總統是任期制，縣長也是任期制，但他們四年或八年的任期都比還債期限來得短，所以公債的舉借往往就會出現「當代借，下代償」的情況，就如同信用卡的「前人刷卡，後人買單」的情況。
在這樣的情況下，執政者所承接的債務都是前面幾任交接的偉大遺跡，所以也就少有當政者會浪費預算來償還過去前任者所留下的債務。但這樣的心態卻他使得不論是中央政府或地方政府的債務，逐年逐年地攀高，毫無減緩趨勢。
這些公共債務不單單會影響政府的信用評價，根據經濟學分析，過多的政府負債會減少國民儲蓄、降低投資水準以及造成貿易逆差；長期而言，根據世代重疊模型，舉債政策更對下一代產生了實際的負擔，擠壓了後代子孫的發展空間。
除了債務外，另一個要人民買單的財政工作，就是大量不當的貨幣發行。因為，早期人類歷史中大多數流通的貨幣，例如：金幣、銀兩、以及貝殼等，都具有一定的內在或交換價值，此種貨幣稱為「商品貨幣(Commodity Money)」。但如今你我日常生活所利用的貨幣，早已放棄貨幣的交換價值，而改為僅憑政府的法令就使其成為合法通貨，稱為「法定貨幣(Fiat Money)」。
怎樣才是負責任的政府？
換句話說，你我手上或存款帳戶中的貨幣已經不再保證代表實質商品或貨物，發行者亦沒有將貨幣兌現為實物的義務，唯一有的就是持有者對發行者的信任，也就是人民對於政府的信任。於是，不負責任的政府就可以玩弄著人民的信任，也玩弄著了人民手上貨幣的購買力；但負責任的政府，則利用適當的貨幣政策，調整利率，刺激經濟發展，也維持穩定的物價成長。
例如在金融風暴後，各國採取所謂的量化寬鬆，原理就是中央銀行利用憑空創造出來的錢在公開市場購買國家債券，再借錢給接受存款機構或從銀行購買資產等。在這樣的過程中，政府的財政，就是以印鈔機來處理債務，用公權力來收取人民的財富。好的政府在這過程中提高人民福祉，壞的政府則是敗壞財政，遺害子孫。
所以，「預算編列」、「基礎建設投資」、「公共債務舉借」、「貨幣發行」這四種財政作為(圖1-3)，已經逐步取代了強取豪奪的皇糧徵收。但這些新時代的財政作法，或許凸顯出古埃及或封建時代君主強徵民財的粗暴，但就實質而言，若沒有經過足夠的民主程序，則強徵民財的本質，並不會因為這些手法的細膩而有所差別。
