美國安最強「知中鐵三角」成形 美台關係出現有趣變化

台美關係

原本風光回台的蔡總統出訪,在機場被國安私菸案偷襲後其成果變得無人聞問,極為可惜,現在回頭看這次蔡總統訪問加勒比海邦交國與過境美國之行,其過境美國的規格與方便可說前所未有。

首先是在出訪前通過的坦克軍售案,把美國會因美中貿易談判而暫緩對台軍售的傳言一掃而空。其次是於駐紐約代表處與邦交國派駐聯合國大使的聚會活動,更被視為是美國支持台灣邦交的重要象徵,也是承認台灣國家地位的間接證明。雖然在哥倫比亞大學演講不是即時公開有些可惜,但蔡總統這個近似準訪問的過境美國行,可說是收穫滿滿。

白宮的「開示」貿易代表署不買單

既然蔡總統的過境美國行如此成功,但如果要看台美關係下半年的發展,期待出現大突破的機會卻可能不高,特別是如果期待可以開展「台美自由貿易協定」談判,那麼失望的機會將會更大。

為什麼會這樣?這與美中關係有關,但並非因為美國怕激怒中國,畢竟如果擔心會激怒中國,那麼美國幹嘛直接對中國開打貿易戰呢?所以說,真正的原因是美國貿易代表署(USTR)本身對台灣沒興趣。

目前川普政府內部對於台美自貿協定的氣氛是,白宮、國務院、國防部、商務部等皆支持,但主責的貿易代表署對此沒興趣。

而且這個沒興趣是組織性的,從貿易代表賴海哲到下面的人員皆是如此。一方面貿易代表署在川普的高度重視下忙於對中國的貿易談判,因此沒什麼人有力氣,或是關心與台灣的貿易談判。當然內部也有人擔心與台灣的貿易談判會給中國其他不達成協議的藉口。

看到白宮支持與台灣談自由貿易協定的堅定立場,照講白宮應可以對貿易代表署「開示」吧。但當白宮真的這麼做了,貿易代表署照樣不買單。

USTR對台美FTA興趣不高

日前華府流傳一個故事,說國家安全顧問波頓曾打電話給賴海哲想就台灣議題談有關戰略性的問題,但賴海哲沒正面回應。

一般來說,當國家安全顧問致電貿易代表要談某些問題時,照講貿易代表應會認為安全顧問的動作是代表總統對此事的重視,對此不予理會的反應是不可思議的。

但這種事竟然會發生,表示高度重視貿易逆差,而給貿易談判極高外交份量的川普總統,讓賴海澤掌握了對外事務非常大的發言權。這是過去沒看到的現象。

當然7月底的美中貿易談判觸礁,憤怒的川普嗆聲要在9月初對剩下中國輸美的三千億產品課徵10%關稅。連同原先已經對兩千五百億課徵25%關稅在內,川普對中國的關稅壓力自此會繼續擴大,甚至不能排除如果習近平硬幹到底,可能川普會對剩下三千億關稅增加到25%

眾院對台美FTA支持與否充滿不確定性

在美中貿易協議短期內確定無解下,是否會讓貿易代表署願意回眸看看美台自貿協定而展開談判呢?即便不能排除這個可能,但已經對自由貿易協定極反感的民主黨,其支配的眾議院是否支持就是很大的未知數。

特別是從9月開始後美國就要進入總統選舉季節,預期掌握眾議院的民主黨國會議員,其對自由貿易協定的反對態度就會變得更強硬。

雖然眾院只能就送進來的談判結果進行投票,但因台美自貿協定是新的談判,必須在沒有「貿易促進授權Trade Promotion Authority」時,於計畫談判的前六十天先知會參眾兩院,經過多數黨領袖開院會並授權給總統方能展開談判。

看看民主黨佔多數的台灣保證法(Taiwan Assurance Act)眾議院版本中,沒有支持台美自貿談判的文字時,眾議院對台美自貿協定談判的支持就更有不確定性了。

史上最強知中團隊就位完畢

台美可能短期內因種種因素談不了自貿協議,但在其他領域的合作卻大有可為。

6月中美國參院通過亞太助卿史達偉(David Stilwell)准將的任命,自此川普政府懸缺多時的亞太助卿總算到位。亞太助卿史達偉准將,與國安會亞洲資深主任博明(Matt Pottinger),及國防部亞太助理部長薛瑞福(Randy Schriver),共同組成了美國亞太政策的新鐵三角。

根據華府資深人士說,這可能是繼雷根政府在八十年代的Gaston Sigur(國安會亞太資深主任)、Paul Wolfwitz(國務院亞太助卿)、Richard Armitage(國防部副助理部長)後,美國政府最強的亞太鐵三角組合。但不論這幾位是否是美國有史以來最強的亞太鐵三角,史達偉、博明與薛瑞福的組合,毫無疑問是美國國安團隊至今最強的知中鐵三角。

史達偉上任後迅速將具經濟分析背景,曾任駐中公使的Jonathan Fritz調為其亞太副助卿。史達偉過去擔任駐中武官時與Fritz有共事經驗,這應是史達偉上任後不到十天立即調任Fritz為其重要副手的原因,他與史達偉兩人一文一武,外界也頗看好這個組合。

但史達偉除了曾任駐中武官外,他在印太司令部還主持「中國戰略焦點小組 China Strategic Focus Group」,扮演印太司令部對中分析的戰略智庫角色。這個戰略焦點群之前已有Robert Spalding出任川普國安會戰略分析處處長,在形成2017年年底那篇經典的國家安全戰略報告的問題意識上扮演關鍵作用。

鐵三角一形成,對台作為已出現變化

在某種程度可說,史達偉還沒進入國務院前,他領導的「中國戰略焦點小組」已經對美國的國安戰略產生衝擊,現在進入國務院體制內,可想見其影響會變得更直接。

史達偉、博明、薛瑞福這個鐵三角在未來會出現什麼新的作為,大家都還在觀察。但在對台作為已出現有趣變化。

國防部內部已經把對台事務與對中事務切開,台灣被由主責對日、韓事務的東北亞副助卿分管,不是如往常在中蒙台科長下。

這是在官僚作業上減低中國因素對台灣影響的有意識作為。雖然中國在對美國會談時一定會對台灣有意見,但美國此舉是讓主責官員不會因考慮中國因素而在無意間降低與台灣的交往力道,或是習慣性的擔心台灣議題影響對中關係的管理。

至於類似的改變是否會反映在對台灣的經濟關係上,例如外傳經濟上把台灣歸到分管東南亞的副助卿,而不是放在所謂的大中國經濟圈中,這可能就要看經貿部門的態度了。

台美關係將更好,但不易被察覺

由於史達偉的入駐國務院,預期國務院在未來會對台美關係上扮演遠比兩年前更積極與更重要的角色,相信已經接客接到手軟的美國在台協會,其華府訪客會變得更多。

而下半年除了已經宣佈的「印太民主治理諮商會議」以及與「全球合作夥伴架構」相關的會議外,軍售、貿易與投資架構對話等,也都可能會出現。美國捍衛台灣人民自主決定未來(這是從今年6月出現的新說法),也會持續加強。

只是這些對於希望看到大禮的國人來說,可能會認為不值一晒吧。與前幾年比起來,現在這些成果所代表的是台美存在高度互信。而美國在官僚管理層對分管台灣事務的調整,以及美國國安印太新鐵三角戰略團隊的成形,對美台關係的結構會有更關鍵的影響。