財劃法翻修1》中央統籌分配款吃大鍋飯 財長蘇建榮打臉學者蘇建榮?

政府政策

《財政收支劃分法》已經超過20年未修,但今年以來已有不少地方首長出面喊話,呼籲中央發動《財劃法》修正案,不過,日前財政部長蘇建榮已對外多次表示,目前還不是談財劃法修法的時間點,意味著修法之路恐怕仍是遙遙無期。

財長蘇建榮給學者蘇建榮難看

諷刺的是,早在蘇建榮在學界之時,他就曾幫助民進黨寫了財劃法修法版本,更在2018年7月上任財長時,當時蘇建榮也對外宣示,上任首要目標將扛下歷任財長都不敢觸碰的《財劃法》修法,但如今已經2年多過去了,至今卻依舊毫無動靜。

蘇建榮在今年7月初接受《信傳媒》專訪時則解釋,《財劃法》並非不修,而是行政區劃畢竟是《財劃法》的上位,必須先決定地方政府的規模大小,才能決定分配多少財源,假設未來若北北基合併,等同行政區域擴大,屆時再來討論《財劃法》是否修法才相對有意義,也符合《財劃法》最原始的立法精神。

蘇建榮昔日副手:北北基合併是假議題

但蘇建榮在擔任台北市財政局長時的副手、現為台北市秘書長陳志銘則反問,談到行政區劃,台灣假設分成6大塊,誰當北北基的共主不就是下一個總統,「如果你是中央執政會允許發生這樣的事情嗎?北北基一旦統合起來,就會對中央造成威脅,這又回到政治問題,所以講行政區劃基本上又是一個假議題了。」

「所有執政者都想用一般性補助款掐住地方政府的脖子,講白一點就是這樣,要求地方聽話,一般性補助款才會給你。」陳志銘不以為然地說,當身為在野時,總是希望中央下放錢跟權;可是當身為執政者的時候,錢跟權卻又是緊緊地掌握,「誰執政都一樣。」

22縣市搶小餅,地方政府財政不均

進一步檢視目前的地方政府財務情況,所謂的「歲入歲出餘絀」,可以把它想成是一個帳戶,當地方政府的全年收入減掉全年支出,如果有多餘的錢,就把它存在這個帳戶當中,若出現短差就表示財政狀況欠佳。

檢視2019年度6都直轄市及16個縣市等地方政府的財務情況,從直轄市當中可以看出台北市的財政狀況最佳,2019年歲入歲出餘絀(歲入減歲出)為102.6億元,其餘的直轄市除了台南市之外,其餘皆是短絀,也就是歲出大於歲入,而6都中短絀最高者則是桃園市,歲入歲出餘絀來到負104.5億元,其次是台中市,歲入歲出餘絀則為負48.5億元。

若以近3年歲計餘絀以來,包括新北市、桃園市以及台中市已連續3年皆呈現短絀;台北市以及台南市則連續多年皆維持正數,顯示出6直轄市中,台北市與台南市的財政狀況相對良好。

另外,16縣市的財政情況,彰化縣在連續5年短絀後,2019年度出現微幅正數,勉強達到收支平衡,不過,2019年度則有2個縣市的歲計餘絀為短絀,分別是澎湖縣以及金門縣,其中金門縣是連續3年都是短絀,若收支未達平衡,就必須靠著中央挹注來彌補收支帳面上的缺口。

財政收支存在垂直、水平失衡

事實上,中央給地方一共有2種財源,一是中央統籌分配稅款,另一個則是一般性補助款。依照目前,《財劃法》現行法規,中央統籌分配稅款稅源包括所得稅及貨物稅各10%、營業稅總收入減除依法提撥的統一發票給獎獎金後40%,以及縣市徵起的土地增值稅20%,由中央統籌分配給直轄市、縣市及鄉鎮市,每年實撥金額規模大約落在2800億元左右;至於一般性補助款則來自於中央政府的國庫收入。

不過,現行的中央統籌分配稅款分配,直轄市與縣市具有不同的2套分配基準,16個縣市分配依照85%財政收支差短及15%營利營業額進行分配;而直轄市則是以營利事業營業額、人口數、土地面積、財政能力等4項指標來分配,導致現今直轄市與縣市政府之間的分配爭議不斷。

六都分6成,16縣市分24%

一名地方縣市的財政處處長直言,六都本身的城市化程度高,地方稅收入也高,可是六都又能分得統籌分配稅款超過6成的大餅,變成是「越有錢的人拿越多」,追根究柢就是因為《財劃法》的分配比例是以直轄市(六都)61.76%,其餘16縣市分配24%,8.24%分給鄉鎮市,接著地方縣市再套入分配公式,且直轄市與縣市的分配公式非同一個,形成兩套邏輯。

但台北商業大學財稅系教授黃耀輝認為,財政收支劃分不僅僅只有水平失衡,更重要的是,還有垂直失衡問題,也就是中央與地方之間財政收支劃分關係。

「這幾年中央政府的收入占全國總收入大約占7成,地方收入則約占3成;但支出面,中央政府的支出占全國總支出卻僅有6成,地方支出則占4成。」黃耀輝指出,基於財政紀律的「量出為入」概念,中央政府應該再多撥出1成給予地方政府,以解決垂直面失衡,而多出來的1成就得優先分配給「越貧窮的縣市」,接下來則考驗各地方政府的財政紀律,也不能任由地方政府一味的喊窮。

擴大財源把餅做大,一般性補助款應檢討是否退場

曾任台北市財政局局長的台北市秘書長陳志銘也指出,由22縣市來分配2800億元的中央統籌分配稅款顯然已不被地方所滿足,因此他呼籲,政府應先朝向目前地方大多都有的共識「把餅做大」,也就是擴大統籌分配款的稅源提撥率,將餅做大,「如果不把餅做大,那麼22個縣市就永遠在『搶小餅』,就永遠都擺不平。」

除此之外,現行中央給地方有兩種財源,一個是統籌分配稅款、一個是一般性補助款,但陳志銘直白地說,「一般性補助款會造成,中央跟誰好就給多一點;中央跟誰不好就給少一點,分配公式沒有人知道怎麼算出來,只知道最終結果。尤其當統籌分配稅款增加的話,一般性補助款就會莫名減少,兩者加起來根本沒有太大差異,只是用來『調劑』罷了!」

「一般性補助款」淪為中央掌權者小金庫

因此,陳志銘認為,等到中央把餅做大之後,一般補助款就應該併入統籌分配稅款,讓補助款漸進式退場,等於是中央把錢還給了地方,提高地方的財政自主性。至少先往前走了一步,再來談後續最困難、最不容易達成共識的分配問題,「政府不能想著要一次改革完成,因為真的不容易。」

話鋒一轉,陳志銘倒是指出,與其爭吵財源如何分配,台灣還不如走向地方自治,採行分稅制,像是營業稅、營所稅等部分稅種屬於地方稅就應該讓地方有自主性努力創造財源,再按比率上繳中央;但台灣目前的統籌分配稅款則像是「吃大鍋飯」,營業稅、所得稅等國稅全都上繳中央,再由中央下放給地方財源,這樣的制度容易導致地方財政不努力,搞到最後大家只會變成「均貧」。