不動產政策的討論常只注意假性需求而忽視真實需求的對策
經濟學最基本的分析方法是供給和需求，很多人都知道各種產品的價格和銷售量都是由供給和需求共同決定。孫震教授上課時曾說，有人戲說教一隻鸚鵡整天說供給和需求，鸚鵡也可以成為經濟學家。
但供需分析並不是什麼魔法，它其實只是讓分析者可以更有條理而較完整去整理影響市場或價格的各種因素的一種分類或建檔的系統。依這系統把所有影響市場的重要因素分別擺在供給或需求再整合成兩項，可使它們對價格和銷售量的影響更為清晰，因而可有更正確的推論。
土地價格也和其他財貨一樣是由供需決定，但很多關於土地政策的討論卻只著重一部分的需求和供給，特別是投機性的需求，而忽略了其他重要的供需因素。
本文將由常被忽視的非投機性需求在地價問題上的重要性，討論運用中南部土地和中小型都市來提供平價生產和生活用地的可能性。
真實供需和投機需求並存的簡化分析架構
由於土地問題在台灣很嚴重而很受重視，因此很多人都知道土地需求中有一部分叫假性需求，也就是購買或擁有土地的人並不是真的要拿來用，而只是要放著等土地漲價而賺錢的投機性需求。
把這部分需求分開來是正確的，但不少政策討論都只針對這部分而未注意真實的需求和供給，則可能造成偏差而未能從更根本的地方來改善土地問題。
假設沒有投機需求，某財貨的價格由其真實的供需決定，但供需的因素隨時間而改變，則均衡的價格也隨時間而改變，如圖1中的PP曲線，這可稱為該財貨基本面的價格。
若基本面的價格並非固定不變，而此財貨又可以儲存或有些時候財貨的需求可換到其他時間滿足，則在低價買進而高價賣出的投機性需求就可以獲利因而可能會出現。
投機需求為正時價格會高於基本面價格，反之則低於基本面價格，所以考量投機需求之後的價格可能變成圖1中的SS曲線。但PP和SS的關係也可能不是這樣，例如投機需求可能反而使價格更穩定，或者投機後的實際價格也可能長期高於基本面價格。
影響投機的因素很複雜，本文不擬細論。這裏要指出的是有投機之後的價格仍是依基本面價格做加減，而投機因素若縮到很小時，價格主要就決定於真實供需。
因此土地真實供需若會決定出很高的價格，即使把投機需求全部消除，房價仍可能太高而使人民生活和生產成本太高，也可能造成社會不公平。而能影響土地真實供需的政策往往是一些長期性的政策，因此即使目前投機問題很嚴重，也一樣要同時重視真實供需的對策。
真實需求決定地價的李嘉圖地租論
1815年拿破崙戰爭結束時，地主們深怕穀類的進口將使穀價下降而傷及其利益，乃要求提高穀類關稅，引起社會之論爭。李嘉圖(David Ricardo)提出了有名的差額地租(differential rent)論指出，是穀價上升使地租上漲而非地租上漲使穀價上升的道理。
有關地租論的詳細說明和思想背景請參閱張漢裕教授的西洋經濟思想史概要(張漢裕，1993)。本文只將其用農業生產成本差異為例的分析改成用都市通勤成本的差異，來討論都市地租地價的形成。
假設人們都須在市中心上班，而市中心週邊有三圈土地可以且只能供居住使用。最內圈蛋黃區散步就可以上下班不需額外成本，由第二圈蛋白區上下班則每月須花相當於一萬元的時間和交通費以及生活的方便舒適性之差異等等通勤成本，由第三圈蛋外區上下班則要花3萬元。
若其他條件都一樣，並假設眾多地主間相互自由競爭而沒有勾結和壟斷行為，則第一圈月租金若比第二圈多不到1萬元，比第三圈多不到3萬元，人們就會選擇住到第一圈。第二圈的月租金若比第三圈多不到2萬元，人們就不會選擇住到第三圈。換言之，三圈都有人住時，各圈之間租金的差距大致等於上下班的通勤成本的差距。
於是當人口不多，第二和第三圈仍有很多空地，以致在其月租在競爭下趨近於零時，第一圈的月租就不會超過1萬元。但當人口增加而使第二圈也住滿人而第三圈仍有很多空地時，第三圈的月租雖然仍可能趨近於零，人們將會願意付2萬元租金以到第二圈，因此第一圈的月租也會漲到3萬元。
換言之，人口增加使第二圈租金上升時，第一圈的租金也自然上升，維持兩地租金差距約等於通勤成本的差距。若人口再增加而使第三圈住滿而須付A元月租時，第一和第二圈的月租也都會再提高A元。這就是李嘉圖的差額地租論。
由於土地實際上有其他用途和需求，實際的地價和地租之決定比這簡化的理論更複雜，但簡化的理論已足以看出很多政策討論時可能值得重視的問題。
通勤成本愈高，蛋黃區地租和地價愈高
例如由於各圈的差價大致上就是通勤成本的差異，因此若交通建設改善而降低交通成本，第一和第二圈的租金就不必比第三區高那麼多。又如任何一圈若變得能住更多人，則第三圈的租金可能下降並帶動第一和第二圈租金下降。
第三圈可住的人若增加，或第三圈居住品質比第一、二圈相對改善而縮小通勤成本的差距，都可能降低一、二圈的地租。第三圈若投機嚴重使其地租上升，第一、二圈地租也會跟著上升。這是一般人也很容易注意到的推論。
然而實際上擴大第三圈的政策卻常未能得到很有效的結果。這一方面是因為將市郊農地劃為都市用地時的暴利常有官商勾結等利益糾葛，官員也為了避免圖利而較保守，而常使都市計劃擴大第三圈的政策太小或太慢，因而平抑第一二圈地價的效果不足。
另一方面即使在大幅開發重劃區以擴大第三圈的地方，土地也常被炒作者收購，或因地主已由漲價獲得暴利而不急於出售更多土地，以致土地有效供給增加不多，平抑地價的作用也就有限。而更根本的問題是都市區和人口一起擴大時，理論上也會提高市中心地價。
捷運讓工商活動更往市區集中，不見得能有效平衡地價
一般產品只要供給增加大於需求的增加，其價格就可能因而下降，但土地的特質是每塊地的位置都不同且不可移動，因此都市土地供需並不能把整個都市加總起來分析。
上述簡化理論顯示，即使都市土地配合人口增加而擴大，第一、二圈等市中心區的地價仍要上漲，因為它們的租金是決定於第三圈的通勤成本，都市和市區愈大，由郊區到市中心的通勤成本愈高，市中心地區的地租和地價自然就愈高。
所以即使在中低所得國家，其大都會中心的地價也可能很高，甚至不低於高所得國家。這顯示大都會中心高地價的問題無法只靠擴大市區範圍這供給面的政策來對付。大都會本身就是問題的根本之一。
而就理論來看，這種結果主要是出自工作地點集中在市中心，以及顯著的通勤成本這兩個假設。
實際上工作雖非全在市中心點，但市場力量確常使工作向市中心集中。想降低通勤成本而由市中心幅射出去的捷運等交通系統、在第一、二圈建設的新商圈或副都心、甚至在第一、二圈為中低收入者提供低價或低租金住宅，都有可能使工商活動更方便往市中心區集中，而不一定能有效平抑地價。
發展更多都市而非把資源全放大都會
由這簡化理論看來，多個規模較小之都市並存有可能比集中發展單一大都會更能平抑地價。但都市是各種社會經濟活動的集合體，其中每個產業、活動、以及居民都有賴別人的合作，所以個人單獨行為甚至政府的規劃都不易成功塑造一個新都市。
政府想發展的新都市在一開始時，都會因配合的工作機會和生活及生產支援不足，而少有人願意進駐。既有大都會雖然幅員廣闊而有較高地價和通勤成本，但因為各種產業和活動聚集，廠商容易得到各種商機和支援，居民也有更多工作機會可找。
特別是每個家庭中常有不同工作能力及需求的成員，而大都會的多樣化讓各成員都較容易找到理想的工作和學校並滿足不同需求。因此廠商和家庭仍常偏好既有大都會。過去的經驗也顯示，政府目標很大的大規模新市鎮計畫常難在短期內成功而發揮作用(陳博志，1993)。
善用既有城鎮發展新產業
所幸台灣有很多大小都市早已存在且有不錯的生活機能和產業。很多年前經建會即曾盤點一批中心或地方中心城市，現在因為高鐵和快速道路的興建，中小型城鎮更多能由鄰近地區獲得必要的支援，因此將一部分新產業和活動引到大都會之外發展以避免大都會土地需求擴大太多而使地價上漲太多，並不是不可能的事。
某個中小型城鎮也許不能滿足所有廠商和家庭的理想，但只要有些廠商在那裏能得到足夠的支援，有不少家庭能在那附近找到各成員想要的工作和生活，就有可能吸引到一些廠商和家庭而進一步發展，並分散大都會的產業和人口。
政府應該盤點這類已小有基礎而可以進一步發展的中小城市，特別是其附近有較多公有和閒置土地可利用，且學校、醫院、對外交通等設施也相當完備的地方，而鼓勵企業和人民進駐。
公共供給在大都會將如滄海一粟
政府20多年來已在中南部劃定了一些新的科學園區和工業區來促進中南部的新發展，但在工業用地之外的土地規劃或配套措施卻似仍不足，這類新規劃的地點也不夠多，以致有些新園區附近土地炒作甚多而使地價高漲。
因此要將產業和人口引進既有中小城鎮時，也要讓更多城鎮都有機會參與競爭，必要時也可藉公有工業用地和社會住宅等公共供給的政策來提供合理地價。
相對於公共供給在大都會如滄海一粟而沒什麼效果，公共供給在中小城鎮將較能發揮維持合理地價的作用。。
30多年前我曾主張讓較大規模的新產業投資者，可以配合發展其員工的生活區，甚至形成新工業城市(台灣經濟研究院，1990；陳博志，1991，1992)。這主張得到當時經濟部長蕭萬長先生的贊同。
政府後來也訂出工商綜合區設置管理辦法，但其中竟未以新工業投資做為設置綜合區的要件，因此反而成為把工業用地變更為購物中心或商業用地的偏門，未能協助工業及居住的同時發展。本文重提將產業和居住分散到中小城鎮發展的主張，希望這次能避免重蹈覆轍。
中南部地方政府應注意地價炒作問題
雖然要將產業和人口分散到大都會之外有不少困難和風險，但台灣大都會的高地價已經使部分工商業承擔太高成本，也使人民難以承擔居住成本。
高地價不只較難吸引可在國際移動之人才和產業，台灣的晚婚和少子化也與此有關。現在各種防止投機炒作之政策和大都市之各種建設，頂多只能讓大都市的地價不要漲太快，而難以將地價壓低。
但中南部有些中小城填卻只要有合適的政策配合，就可以立即提供低價而生產和生活環境可以接受的土地，以及小城和大都會不同的生活樂趣，來吸引產業和人才。如果我們能好好運用，將能大幅降低目前高地價對經濟發展和國際競爭力的傷害。
中南部各地方政府也應善用其低地價的優勢，建設出價格合理而生活品質不輸給大都市的居住環境來吸引新產業投資，不要一方面努力要求廠商來投資，另一方面卻放任炒作暴漲而未好好規劃的居住環境來降低人才移入的意願。
本文經作者陳博志同意授權轉載。
