世界in台灣》911事件20週年省思:美國為反恐失去東亞及歐洲優勢

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本文作者為:美國智庫「外交關係協會」(Council on Foreign Relations)會長哈斯(Richard Haass),2020年他曾撰文呼籲華府對台改採「清晰戰略」,明言若中國武力犯台,美國將出兵協防,但這不包括支持台灣獨立或提升台美關係

今(11)日是美國911事件20週年紀念日。

那天,19名恐怖分子控制了4架民航機,駕駛其中兩架撞向紐約世貿中心雙子塔,而第三架飛去襲擊五角大廈,第四架在乘客奮力抵抗後墜毀在賓州,一般認為它的目標是白宮或華盛頓特區另一座美國政府的大樓。

所有劫機者皆來自中東,僅沙烏地阿拉伯一國就有15人。作為賓拉登(Osama bin Laden)領導的恐怖組織「蓋達組織」(al-Qaida)的計畫的一部分,所有人都曾在阿富汗接受訓練,美國飛行學校甚至培訓過其中4人。

20年前9月11日的那一天,2977名無辜男女與兒童死亡,超過6000人受傷,儘管多數是美國民眾,也有其他100多國的公民因此喪命。

當時許多人害怕,911事件將展開一個由「全球恐怖主義」定義的時代。

可以肯定的是,蓋達組織之後又發動了其他攻擊,包括2004年3月的西班牙馬德里(Madrid)火車爆炸事件、2005年7月針對倫敦運輸系統的恐攻。此外,2016年3月效忠伊斯蘭國(ISIS)的恐怖分子在比利時布魯塞爾(Brussel)機場殺害32人,並發動一系列規模較小的襲擊(通常是駕駛車輛碾壓行人)。

然而,無論美國或其盟國,均未再次經歷和911事件同等規模──哪怕只是規模相近的另外一次恐攻。因此,我們有必要提出這個問題:除了直接成本外,911事件究竟如何改變局勢?911事件究竟如何改寫了歷史?

20年來並沒有出現第二個911事件

恐怖分子為何未能再次成功實施大規模攻擊?人們提出許多解釋:美國入侵阿富汗導致蓋達組織失去棲身之處;全球幾乎所有國家都設置了全新的安檢程序,使潛在的恐怖分子難以接近機場和飛機;各國顯著提升自己的情報和軍警能力,也盡可能降低風險、抵禦威脅。此外,儘管各國政府間往往存在分歧,反恐卻是一個它們有能力也願意合作的罕見領域。

現在人們也對恐怖主義的定義──即個人或團體出於政治目的對平民使用武力──還有政府應對恐怖分子及其金主、支持者一視同仁等原則,達成某種程度的普遍共識。為達某種目標而殺害民眾的個人及團體,他們被浪漫化為「自由戰士」的日子,基本上已經過去了。

不過,這並非指恐怖主義已經消失。恐怖主義每年仍奪走數以萬計的生命,無數人因此喪生,這無疑仍是事實。

但相較於針對大國發動的孤立式911事件襲擊,如今,幾乎所有恐攻都發生在衝突綿延不絕的中東、非洲和南亞(大部分發生在伊拉克、敘利亞、阿富汗、利比亞、索馬利亞、奈及利亞、巴基斯坦和葉門等地)。

恐怖主義愈來愈表現出「地方化」、「分散化」趨勢。同時,恐怖主義具有極強的適應能力:逮捕或殺死恐怖組織的領導人,並不一定意味著它的終結;例如2011年美國特種部隊在巴基斯坦擊斃賓拉登,基地組織卻倖存了下來。

因此,恐怖主義依然肆虐,一時還看不到它的盡頭也就不足為奇。此外,儘管美國政府最近表示,美國「最急迫的恐怖主義威脅」來自國內,也不能排除發生新911事件的可能性。

正如1984年「臨時愛爾蘭共和軍」(Provisional Irish Republican Army)刺殺英國首相柴契爾夫人(Margaret Thatcher)失敗後所言,「今天我們並不走運,但不要忘了,我們只需要走運一次,你們卻得永遠走運才行。」危險在於,恐怖分子總有一天會獲得核子材料(nuclear material),或搞懂如何製造並運輸生化武器。

如果這種情況發生,我們的時代恐怕真會遭恐怖主義籠罩,不過目前暫時還沒發生這樣的問題。

故事是從阿富汗開始...

儘管如此,911事件仍是一個歷史轉捩點,深刻影響了美國之後20年的外交政策。

雖然911事件並未開啟全球恐怖時代,但的確啟動了所謂的「全球反恐戰爭」,這場戰爭深刻影響了美國在全球所採取的行動,影響這個世界如何看待美國,並促使美國人開始審視美國的外交政策。

故事是從阿富汗開始的。

911事件後不久,美國要求當時統治阿富汗的塔利班(Taliban)政府抉擇:交出住在該國、策畫911事件的蓋達組織領袖,或者面臨失去政權的風險。由於塔利班拒絕交出賓拉登,美國情報及軍事人員與鬆散的阿富汗部落聯盟合作,一起推翻了塔利班政府。美國協助建立了一個繼任政府,能夠控制阿富汗絕大部分地區。

然而,這樣的控制並不完整,而且一直充滿爭議。許多忠於塔利班和蓋達組織的人逃到鄰國巴基斯坦,在那裡逐漸恢復力量,並對新的阿富汗政府發動軍事攻擊。至於美方,在建立阿國軍隊、減少貪腐、避免塔利班藏身巴基斯坦等方面,美國付出的努力並不夠。相反地,美國強化自己在阿富汗的軍事行動及影響力,因此與阿國政府在內戰中形成實質的合作關係。

在巔峰期,美國共有超過10萬人參與阿富汗行動,20多年來美軍在阿國耗費的成本超過2兆美元,2300多名美國人及數萬名阿國人民喪生。美國一方面做過了頭,另一方面卻又做得不夠。當美國的存在嚴重傷害阿國政府的合法性,並在美國國內引發反彈,事實證明塔利班遠比美國更有韌性。2020年美國已沒有意願繼續戰鬥,畢竟那只會帶來永無休止的僵局。

伊拉克戰爭是另一場反恐悲劇

美國的全球反恐戰爭,也在伊拉克開戰。若非911事件,前美國總統小布希(George W. Bush)不一定會發動伊拉克戰爭。當然,911事件提高了他向世界表態的意願,證明美國並不像前美國總統尼克森(Richard Nixon)在越南戰爭期間所說的那樣,不過是「令人同情的無助巨人」而已。

這使小布希政府中的某些人──尤其是副總統錢尼(Dick Cheney)──不願繼續承擔風險,即恐怖分子可能取得外界咸信時任伊拉克總統海珊(Saddam Hussein)持有的大規模毀滅性武器(然而事實證明這是場誤會)。

還有人希望將民主傳播到伊拉克,再從伊拉克傳播到整個中東,這些人認為該目標不但有可能實現,還能大幅降低該地區盛產恐怖分子、支援恐怖主義的機會。

然而,2003年3月發動的伊拉克戰爭,並不如小布希政府、許多國會議員──包括時任參議員、現任美國總統拜登(Joe Biden)──以及全國各地支持這場戰爭的人所願,美國根本沒有預料到後來的局面。

美國最初的軍事勝利,確實推翻了海珊政府,伊拉克卻也迅速陷入內戰和普遍的暴力動亂解散伊拉克軍隊,並排斥與前政權有關的伊拉克人參與政府,這些決策進一步使本就相當混亂的局勢更加惡化。更重要的是,如同阿富汗,伊拉克證明在合理成本及時間範圍內,軍事力量所能完成的目標非常有限。

最後,為讓深陷泥淖的巴格達繼任政府繼續運作,美國被迫增派近17萬名士兵。美國付出高昂代價,在某種程度上穩定住局勢。美國對伊拉克的支出至少與阿富汗相當,人員成本卻高得多:超過4000名美國士兵死亡,傷者更是這個數字的好幾倍,士兵的自殺率甚至不斷飆升(無論是在伊拉克還是阿富汗)。而且,這個數字還不包含私人承包商和伊拉克人的傷亡,儘管各方估計的差距相當大,但能肯定其總數高達數十萬人。

美國介入中東卻輕忽了歐洲、東亞

伊拉克戰爭還以其他方式削弱了美國的信譽。從未有任何證據表明,伊拉克曾參與911事件,美國卻在未獲聯合國授權的情況下開戰,而「銷毀海珊的大規模毀滅性武器」這個檯面上的理由也被證實毫無根據,這些都傷害了美國的聲譽,美軍虐囚的畫面更是雪上加霜。

此外,伊拉克內戰導致伊朗成為該地區最強的國家(或說兩大強權之一,如果納入以色列)。伊拉克戰爭爆發以來,伊朗逐步增強其在伊拉克、敘利亞、葉門和黎巴嫩的影響力。

事實證明,伊拉克和阿富汗都是重大的戰略干擾因素。當美國大規模介入中東、南亞等缺乏強權和經濟活力的區域,更具侵略性的俄國以及更強大、有自信的中國崛起,導致歐洲和東亞區域的地緣政治平衡逐漸變得對美國不利。

全球反恐戰爭,既沒有也無法為美國外交政策如何應對新的大國競爭提供指引。

911事件預示對全球化的恐懼

911事件後發動的戰爭,同樣為美國國內帶來巨大衝擊。

那些戰爭動搖了美國自冷戰崛起後,成為歷史上前所未見之強權的信心,也破壞了911事件後在美國出現的民族團結情感。此外,美國為戰爭付出代價、嚐到失敗苦果,激發了新的孤立主義傾向,反對美國繼續在全球進行大規模活動。同時,美國政府鼓吹戰爭,以及2007-2009年全球金融危機和其後續經濟影響,使美國民眾對菁英的信任大幅下滑,刺激民粹主義崛起,再加上其他因素,使前美國總統川普(Donald Trump)得以在2016年勝選。

今日美國內部,比以往任何時候都還要分裂,而且愈來愈不願採取二戰後成為其標誌的積極外交政策,就算總體而言這種政策曾使美國人民和其他國家的民眾受益良多。

事後看來,911事件其實是一種對未來的預示:它與其說是恐怖主義全球化,不如說是對全球化的恐懼。

恐攻讓人們了解到,距離和邊界在全球化時代無關緊要。無論是在中東出生、在阿富汗受訓的恐怖分子,或是因美國金融管理不善導致全球金融危機,影響範圍都不局限於當地。我們現在都活在新冠肺炎的陰影下,新冠病毒自2019年12月在中國中部爆發後,已造成數百萬人死亡。席捲世界的野火、乾旱、洪災、風暴和高溫都是氣候變遷的結果,反映長期累積的人類活動,使大氣中匯聚了龐大的溫室氣體,阻礙熱能散失。

阿富汗戰爭20週年之際,以阿富汗事件為開端的時代,現在又重返原點。

20年前塔利班被迅速趕下台,最近幾週,他們同樣迅速地恢復了權力。現在要斷言塔利班是否會故態復萌還為時尚早,很難判斷它是否會再次推動恐怖主義,以及世界各地的恐怖分子是否會因塔利班戰勝美國及其盟友而受到激勵。不過我們是能確定,恐怖主義仍是這個時代的特色;恐怖主義或許不會定義我們的未來,但依然是全球化的重要特徵。

© Project Syndicate

註:本文之中文翻譯由Project Syndicate提供,再經《信傳媒》洪培英校稿潤飾。