「財劃法不修就不談合併!」 曾巨威談大新竹升格:政治盤算恐搞亂國家分配制度

政府政策

新竹市長林智堅日前拋出「大新竹」縣市合併議題,掀起政壇上一陣熱議,由於此議題除了涉及《地方制度法》,也涉及《財政收支劃分法》,不少財稅專家認為,在談縣市合併之前,也應該一併將《財劃法》修法納入討論,對此,財稅界大老曾巨威更主張,《財劃法》不修就堅決反對談縣市合併。

財劃法不修就堅決反對談縣市合併

東吳大學法商講座教授、中信金融管理學院特約教授曾巨威接受《信傳媒》電訪時先是指出,從台灣過去的雙直轄市一直到六都的經驗過程來看,雖然過程中有許多討論,但是最終的結果都淪為政治跟選舉考量決定一切,就像這次的大新竹合併議題,也是純粹從政治及選舉考量才出現,「既然出發點是這樣,最後的決定跟判斷可能還是回到政治與選舉的現實上,很遺憾在台灣討論這麼複雜的問題時,但能夠中性討論、整體考慮的機會卻是不多。」

但若有機會能夠讓執政黨排除政治及選舉考量的話,曾巨威則提出強烈訴求—「財劃法不修就不談合併!」。

他指出,地方的縣市合併牽涉到資源的重新分配,而決定資源分配目前主要的法令則以《財劃法》、《公共債務法》最為重要,但《財劃法》已經超過20年未修,中間歷經了雙直轄市變成六都的過程,顯然現行的《財劃法》已不符合地方劃分演變,這也是為什麼他主張《財劃法》不修法就不談縣市合併的原因,如此一來才有機會以專業角度,認真去討論中央與地方政府資源配置的合理性。

大新竹縣市合併議題背後凸顯資源分配不均的問題

政大財政學系教授陳國樑也持同樣的看法,「這次大新竹縣市合併議題背後所凸顯的是《財劃法》困境,也就是資源分配不均的問題。」他指出,《財劃法》整整落後20餘年沒有修法,怎麼可能會良善劃分中央跟地方的財政收支呢?

陳國樑指出,現行《財劃法》的最根本問題在於,舉凡稅收劃分、統籌分配稅款與補助款,全由中央政府掌控,淪為財政中央集權的奇怪現象。他認為,「如果今天《財劃法》可以做到,不會讓直轄市認為『有利可圖』,或者是不會因為一般縣市而受到委屈,那我相信喊話要縣市升格的聲音就會跟著降下來。」

以目前現行的「財劃法」規定,中央給地方政府的財源主要是來自2大管道,一是財政部每年給地方政府的「中央統籌分配稅款」;二是行政院主計總處分配給地方政府的「一般性補助款」。

其中,中央統籌分配稅款的稅源主要是來自所得稅、貨物稅、營業稅等。曾巨威指出,這些稅款雖然是由中央徵收,但現行《財劃法》法規,徵收的稅款必須提撥比率分給地方政府,分別給直轄市、縣市及鄉鎮市,問題來了,直轄市、縣市及鄉鎮市之間要怎麼分,才會如何符合合理、公平,至今沒有明確的遊戲規則。

再來,還有一個問題是,6個直轄市的分配參考公式又跟一般縣市及鄉鎮市的分配參考公式不同,形成多套邏輯,導致至今直轄市與縣市政府之間的分配爭議不斷,最後的分配結果,往往直轄市能掌握更多的財源,因此曾巨威認為,這也是為什麼新竹縣市希望透過合併升格,恐怕其中的一個原因就是為了取得更多財源。

不合理遊戲規則之下的政治盤算,恐搞亂整體國家分配制度

曾巨威指出,現行《財劃法》的遊戲規則並不合理,因此在一個不合理、不公平的遊戲規則之下,若各自縣市只為了各自的利益,去爭取對自己有利,就會導致對別的縣市更加不公平,這樣的結果,等於是把整個國家的分配制度全部搞亂掉。 

因此,曾巨威說,討論《財劃法》修法目的是希望能夠重新建立一套新的中央與地方、地方與地方資源分配的合理遊戲規則,如果能夠建構起來,那麼原先用政治或選舉考量希望達到目的者就有可能被逼得調整,「制定新的遊戲規則之後,搞不好重新計算新竹縣市合併,可能變成不一定是有利,甚至是更差,那麼這些政治人物就會主動打消合併的念頭。」

只是在《財劃法》未能順利修法之前,若執政黨仍是強行要推動新竹縣市合併計畫,卻無助於充分解決各縣市資源分配不均的問題時,又該怎麼辦?

合併條件不能只看人口數,地方政府本身的財政自籌能力也必須要求

曾巨威則建議,「最起碼我們要爭取,任何縣市要合併升格,除了目前地方制度法所規範的相關人口門檻之外,也應該要求合併的地方政府,其財政自籌能力必須達到某個標準,不能說合併起來變肥大了,錢不夠,還必須要由中央來資助,這樣的合併當然不合理。」

曾巨威舉例,目前全台22縣市的平均自籌能力僅有大約50%,也就是說,地方政府每一年花100元,其中一半要由地方自籌,但目前也有不少一般縣市的自籌能力僅有30~40%,如果縣市合併只符合《地方制度法》規定的人口數門檻,但合併起來之後的自籌能力卻絲毫沒有增加,如此一來根本不像樣,「你不能合併了之後,結果自己反而養不起自己,還要靠父母親來養,這樣根本不對。」

甚至曾巨威也說,從過去雙直轄市一路走到六都的經驗來看,都是基於政治及選舉考量才有合併升格的議題,且所有的決策都是「由上而下」,由政治人物基於政治選舉考量評估有利後才有的計謀,民眾都是在最後階段才莫名其妙選擇接受,政府完全沒有考量到縣市合併對於民眾究竟是好還是壞,以及考量合併之後其他縣市的民眾利弊。

因此他大膽建議,在野黨應該發動「由下而上」的模式,回歸民眾角度,讓民眾明白為什麼新竹縣市要合併,甚至直接參與這件事情,如果民眾有意見,就透過公投形式來決定,不要再重蹈過去覆轍。

搭新竹縣市升格議題,趁勢展開《財劃法》修法新討論

事實上,過去曾巨威曾提出《財劃法》修正版本,也曾被民眾黨所接受,並作為民眾黨團的修法版本主張,但可惜的是,民進黨以絕對多數主導意見,造成《財劃法》遲遲未能修法成功。

曾巨威認為,在還沒有拋出縣市合併的議題之前,原本《財劃法》修法根本沒有機會談,但是自從大新竹合併議題出現,反倒也給了在野黨一個機會,趁勢逼迫民進黨把《財劃法》修法搬到檯面上討論,更何況現在的財政部長蘇建榮過去曾在民進黨在野時,就是協助民進黨針對《財劃法》提出改革建言。因此他呼籲,在野黨應該團結起來,甚至結合其他縣市政府的力量,回歸聚焦在財劃法修法的專業討論。

但曾巨威也坦言,在總統蔡英文第二任期結束之前,執政黨大概也不敢去動這部法令,也因為民進黨在立法院占多數席次的優勢,任何一個在野黨提出修法版本,通過的可能性、甚至是討論的空間都可能不存在。換句話說,這次《財劃法》修法能討論到什麼程度,也端看在野黨是否能形成集體的力量。