世界in台灣》塔利班渴望「國際承認」 聯合國應把握談判籌碼

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本文作者為:華府智庫「史汀生研究中心」(Stimson Center)全球治理、司法暨安全計畫主任彭西歐(Richard Ponzio)

9月聯合國大會在紐約召開後,各國要求聯合國在阿富汗發揮影響力。全球和區域強權應賦予塔利班(Taliban)正急切尋求的國際合法性──但前提是,塔利班必須滿足某些政治和人道主義條件,並與各國最新官方聲明聯合國安理會對阿富汗問題決議維持一致立場。

UN應協調各方處理阿富汗

聯合國完全有能力推動此一進程。過去40年來阿富汗戰爭幾乎毫無間斷,而聯合國一直參與其中,數千名聯合國人員冒著極大風險,為減緩人道災難犧牲奉獻,1990年代末期更促成塔利班及其對手進行談判。今日,由於西方對塔利班的政治影響力幾已消失殆盡,聯合國必須恢復其在推動和解、提供人道主義援助、鼓勵發展等核心作用。

為完成上述任務,聯合國必須建立額外的組織架構、人員和資源配備。9月17日安理會批准展延「聯合國阿富汗援助團」(UN Assistance Mission in Afghanistan)的任務6個月,並要求聯合國秘書長古特瑞斯(Antonio Guterres)2022年1月31日前,為該援助團的未來提出「戰略及行動建議」。展望未來,聯合國在阿富汗的角色至少應擴展到至少5個關鍵領域。

首先,為支持安理會最新呼籲,即「民族和解進程由阿富汗人民主導、阿富汗人民所有(Afghan-owned)」,聯合國必須充分協助衝突各方。聯合國曾與該地區的政府及非政府和平機構長期合作,它有能力以立場公平、經驗豐富的顧問身份,努力建立一個更多元化、具廣泛基礎的政府。2001至2005年聯合國在執行《波恩協定》(Bonn Agreement)、建立阿富汗新政府過程中所發揮的作用,為推動上述進程提供了指引框架。古特瑞斯的阿富汗問題個人特使阿爾諾(Jean Arnault)曾擔任著名聯合國問題解決專家布拉希米(Lakhdar Brahimi)的副手,布拉希米曾在《波恩協定》談判中發揮核心作用。

人權問題是談判關鍵

其次,為避免人道主義危機,聯合國應積極推動塔利班、全球領袖、區域大國和捐助國達成共識並進行建設性接觸。近年幾場阿富汗戰爭均有顯著國際因素涉入,如果缺乏區域鄰國及安理會常任理事國通力合作,根本不可能實現基本安全與穩定目標,更別提永久和平。

第三,聯合國和平任務應納入監控關鍵人權問題,並定期向聯合國安理會報告。塔利班必須遵守國際社會達成共識的政治和人道主義規範,才能獲得他們聲稱希望獲得的國際承認和援助。上述條件可能包含建設有代表性的包容型政府、採取措施防止國際恐怖組織捲土重來,以及保護平民。

第四,聯合國能在協調醫療、糧食和其他捐贈物方面提供協助。聯合國阿富汗事務特使里昂(Deborah Lyons)8月向安理會報告,1850萬阿富汗民眾(約占該國總人口5成)迫切需要人道救援。旱災和新冠肺炎進一步加劇這令人擔憂的趨勢,9月13日聯合國在日內瓦召開阿富汗人道主義情況部長級會議,各國在會議上承諾提供逾12億美元金援。

最後,聯合國可以在組織國際發展援助方面發揮關鍵作用,這對建設阿富汗的未來至關重要,而援助目標應是維持供應醫療、教育、發電等基本公共服務。由於各國恐會減少針對阿富汗的雙邊援助,聯合國應透過緊急信託基金進行監督並提供援助管道。

推動塔利班與阿富汗新世代合作

反思自己當年代表聯合國監督《波恩協定》的情況,布拉希米表示「2002、2003年,拒絕與塔利班溝通,是我犯下的最大錯誤......我們本應和那些願意與我們溝通的人對化」。國際社會絕不能再犯下相同錯誤。就連塔利班自己也深知,他們現在所控制的國家已與他們2001年前所統治的國家大相逕庭。

在聯合國某種鼓勵下,或能說服塔利班與受過教育的新一代阿富汗人合作,走上一條遠離殘酷暴力、剝削腐敗與普遍貧困的發展之路。這樣的策略短期來說對國際社會,尤其是阿富汗民眾,是所有選項中最不差的選擇。

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註:本文之中文翻譯由Project Syndicate提供,再經《信傳媒》洪培英校稿潤飾。