本文作者為：中國上海復旦大學經濟學院院長張軍，他也是該校智庫「中國經濟研究中心」主任
前情提要：中國20大將於10月16日登場，為保北京疫情穩定，全國持續力行「動態清零」，但隨著秋冬來臨、中國國慶十一連假接近尾聲，該國疫情仍漸趨嚴峻，7日當局宣布出現首例BF.7病人。多名官員因防疫不力遭懲處究責，在此氛圍下一些地方政府出現「層層加碼、過度防疫」現象，採取比中央要求更嚴格的措施，中國國務院已兩度公布違規名單，勒令地方不准做過頭。
2022年1月中國政府預測今年經濟成長為5.5%，那時經濟正處於因疫情放緩後的強勁反彈，然而第2季時新冠肺炎變種病毒Omicron不幸迅速蔓延，迫使中國政府緊急控管幾個經濟最活躍的大都市，包括北京、廣州、上海和深圳。
這對中國經濟成長造成災難性打擊（編按：世界銀行將2022年中國GDP下修至2.8%），尤其是上海封城長達兩個月，使整個長三角地區隔離於全球經濟之外。這次封城也衝擊了企業家和投資者信心，即便他們對中國長期經濟前景仍抱有信心，已有太多海內外企業家和投資人對在中國做生意變得比以前更謹慎，至少短期內會是如此。
即使經濟復甦──上海解封4個月後，中國經濟仍未恢復至封城之前的水準──這種改變的影響還會持續好一段時間。
因為怕被罵？地方層層加碼、過度防疫
中國經濟3月以來遭受的打擊看來並非無法避免。事實上儘管範圍有限，2022年3月封城前兩年來，地方創新政策曾助上海將疫情對經濟的衝擊降到最低。有鑑於此，我們應該好好思考，政策創新在減輕防疫措施損害商業和投資環境方面能發揮的作用。
地方層級的政策創新，與國家層級的防疫框架不必然有所衝突。相反地，不因地制宜調整政策反會削弱國家政策的實施效果。然而，目前大部分地方政府在防疫方面缺乏創新舉措，執行防疫政策的力道甚至遠超中央要求，這是因為地方官員擔憂疫情防控失敗的後果，包括被摘下烏紗帽。
要求政府官員為自身決策承擔責任，當然具有充分理由，中國也早有這樣的制度。然而，中國「問責制」的重點近年聚焦「懲罰做錯事的人」，而非鼓勵官員「做正確的事」。而從管理金融風險到減少汙染，中央對地方指示的關鍵任務愈來愈無所不包，更強化了這樣的轉變。
面對疫情衝擊，這固然有助確保各級地方政府確實遵守上級的應對政策，但地方缺乏創新意願也會造成高昂經濟成本。中國近期封控措施帶來的巨大影響，就是這些成本的寫照。
寧可犧牲經濟表現，也不要冒險被摘烏紗帽
意識到防疫政策導致龐大經濟成本後，2022年4月以來中央政府祭出一系列政策，旨在緩解中小微企業因疫情衝擊而面臨的財務困難，致力恢復重點產業供給，包括汽車、電子和運輸業等等。然而即便中央一再警告，地方仍繼續執行嚴格的流動管控政策，這勢必會阻礙對經濟整體復甦至關重要的跨域經濟活動。地方官員寧可犧牲短期經濟表現，也不願拿自己的職位冒險。
這樣的情況跟過去具有明顯差異。前中國領導人鄧小平1978年展開「改革開放」以來，中國通常會努力在「問責制」和「地方政策創新」之間取得動態平衡，使兩者利益最大化、成本最小化。長期以來，地方一直是中國政策創新的重要來源，雖是由中央制定主要政策藍圖，但鼓勵地方進行政策創新、試驗和調整。
正是因為地方政府有權根據自身情況調整政策和專案，才能顯著降低政策導致的衝擊。這能抵銷中國官方制度的缺陷，並透過提供產權保護、市場准入、良好商業基建緩解私營部門對制度的不信任，這有助刺激經濟底層活力。因此，地方政策創新在推動中國「經濟奇蹟」方面扮演了不可或缺的角色。
中央─地方關係失衡將衝擊中國經濟
然而，近年來這種地方創新似乎相當缺乏，一部分原因在於地方官員擔憂提出創見的政治後果，而中央提高反腐力道又進一步加劇這種焦慮。地方政府的行為之所以出現變化，或許也反映了核心獎勵機制改變，而這又肇因於中國顯然正在背離過去的「去中心化」道路，
這種中央─地方關係的改變，將對中國經濟發展產生深遠影響。除非中國致力推動結構性全面改革、建立更完善的市場體系，否則一個背離過去地方分權的體制將凸顯中國經濟制度的缺陷，而這恐會阻礙經濟活力和持續成長。過去在地方分權帶來的政府間競爭下，至少某種程度掩蓋了這些缺點。
註：本文之中文翻譯由Project Syndicate提供，再經《信傳媒》洪培英編輯校稿。
