革命前夕》美國矽谷銀行倒閉 再次印證銀行須嚴格金融監理

金融監理

2023年3月10日,矽谷銀行(Silicon Valley Bank,SVB)宣布倒閉,它是2008年金融危機之後,規模最大的銀行倒閉事件,接著在3月12日,紐約州銀行監理機構無預警宣布接管Signature Bank以避免金融危機進一步擴大。

根據SVB官網自稱是「創新經濟的金融夥伴」,還誇耀與握有美國創業資金近半數的高科技以及健康照護公司有業務往來。

雖然,美國聯邦存款保險公司(FDIC)對存款戶理賠金額以25萬美元為限,為了避免個別銀行存款擠兌演變成全面性金融危機,FDIC宣布SVB所有存款戶的權益不受理賠金額限制。美國財政部長及拜登總統一再保證如此做,不會由納稅人埋單,全數由FDIC向銀行收取的費用支應。聯邦政府這一連串措施似乎暫時平息金融危機。

任何意外事件都事出有因。此次SVB存款擠兌,各方對形成原因有不同的解讀。大體而言,發生原因可分為三個層面:總體經濟、金融監理、公司內部風險管理以及銀行在事件中的回應。

危機不只來自升息

俄羅斯侵略烏克蘭,導致主要生產供應鏈功能失調,糧食、能源價格大漲,主要國家物價膨脹率上升,加上武漢肺炎嚴重影響美國經濟,拜登政府推出一連串大型政府支出方案,亦刺激物價膨脹。為抑制物價膨脹,各主要國家採取緊縮貨幣政策,調高利率。

過去,SVB為獲取較高的資產報酬,大量持有中長期債券,當SVB存款戶發覺SVB持有的公債因聯準會升息,新發行的政府公債,支付利息較高,導致原先發行的公債需求減少,SVB持有債券的價格下降,銀行資產價值減少。這些存款戶害怕經營不善連累他們的存款權益,開始恐慌性提領。為應付現金需求增加,SVB只有降價求售債券,引發營運困難。

根據舊金山聯準儲備銀行(Fed San Francisco)的金檢報告,SVB卻對外宣稱,聯準會升息讓銀行持有的公債利息收入增加,營運不受影響,企圖誤導存款大眾。這些科技公司負責人也不是笨蛋,開始察覺不對勁,透過通訊軟體,讓SVB存款戶產生恐慌心理,大量提領存款,SVB沒有足夠現金支應大量提領,又募集不到足夠資金,只有被FDIC接管。

這種利率上升引發危機的說詞,顯然無法說明為何只有這些中型銀行發生存款擠兌。

2008年金融危機催生監管法案

銀行在金融體系扮演重要的中介角色,資金供給者(個人、家庭或企業)將現金以存款形式存入銀行;銀行將吸收的存款以放款形式貸給資金需求者用於投資或周轉。銀行存款屬於流動性高資產(以資產轉換成現金的難易程度衡量),而銀行放款或其他資產則屬於報酬率較高、流動性較低的資產。換言之,銀行營運將高流動性的存款轉為流動性低的放款,以提供經濟活動所需的金流。

此種流動性轉換功能亦是銀行營運最脆弱之處。報酬率較高的放款以及所購買資產到期期限較長,為獲取最多的利潤,銀行當然希望全數用於這種中長期資產持有。

然而,為了風險考量,銀行必須保留部分現金做為準備,以應付正常提領。由於存款提領係採隨到隨領(First comes, first served)。一旦存款人預期銀行會出現異常提領,害怕晚了會提不到現金,就會大量湧入銀行提領,產生存款擠兌。為避免銀行過度追求利潤,從事高風險營運而影響到存款大眾的日常經濟活動,各國政府都設有金融監理機構監督銀行營運。

2008年金融危機後,美國國會通過Dodd-Frank法案,強化金融監理功能,以確保大型銀行的經營不再拖累經濟的正常運作,衝擊數百萬民眾正常生活。

華爾街遊說後放鬆監管力道

華爾街以及大型銀行高層卻痛恨這個法案,因為這個法案讓它們無法隨心所欲進行高風險高報酬的財務操作,降低了獲利空間。它們花了巨額的遊說公關費用,沒能成功阻止法案通過,SVB執行長Greg Becker就是其中遊說最力的銀行經營高層之一。

到了2018年這些銀行遊說的結果,在國會兩黨議員及當時Trump總統支持下,修改Dodd-Frank部分金融監理關鍵規範,讓像SVB這類中型銀行免於嚴格的金融監理,他們遊說的說詞很簡單:它們並非大型銀行,所以不需要如此嚴格的監理。

SVB被FDIC接管,正是鬆散的金融監理以及銀行不當的風險管理所致。SVB營運所需資金供給依賴科技公司的大額存款,估計約97%存款不在FDIC存款保險理賠範圍之內,顯示SVB亦忽略分散是降低風險最佳策略。

雖然金融監理機構多次提出警示,認為SVB營運因放款及投資過份集中,且存款又多集中於少數客戶,導致營運風險過高,SVB並未理會這些警示,而金融監理機構亦未嚴格執行,SVB繼續為了獲利將吸收的存款大量投入中長期債券的持有,且不提高現金準備,當利率升高之際,無足夠現金應付提領。

擠兌的自我應驗

2022年諾貝爾經濟學獎得主之一Dybvig教授,就強調「自我應驗預期」(self-fulfilling prophecy)才是銀行擠兌產生的關鍵。Dybvig教授利用簡單的理論架構,說明即使銀行營運沒有任何問題情形下,只要有足夠的存款人預期實際提領金額或人數將超過正常提領,為了保障他們的存款權益,立即提領是最佳策略。由於銀行資產流動性較存款為低,為應付異常提領,銀行被迫將資產轉換為現金,造成資產價值損失,銀行一旦無足夠現金,就會釀成存款擠兌。

記得1995年彰化四信發生存款擠兌事件,電子媒體屢屢出現「金融機構鐵門拉下,門外有大批排隊準備提領的民眾」的畫面,讓各地民眾印象深刻。某日嘉義東石鄉農會信用部準備營業時發現鐵門故障,鄉民路過發現營業時間信用部鐵門拉下,馬上聯想到是不是信用部營運與彰化四信一樣出現問題,於是趕快回家拿出存款簿前去提款,結果愈排愈多,東石鄉農會信用部出現存款異常提領,後來鐵門修好,但也被民眾提領一、二億元。這個例子說明了營運正常的銀行,「自我應驗預期」也會產生存款擠兌。

「自我應驗預期」機制讓銀行存在先天致命的脆弱。為了降低它發生的機率,進而維持金融體系的穩定以及民眾的信心,美國國會在1933年成立FDIC,提供民眾存款保險以減少「自我應驗預期」的恐慌。

全數理賠SVB存款將引發道德危機

目前FDIC提供存款保險上限為每戶25萬美元,讓一般民眾在發生存款擠兌時,仍能在銀行正常提領以應日常的現金需求。存款超過此項上限則不在保險理賠之內。然而,SVB銀行營運策略除了放款過份集中於新興科技產業,又以較高利率吸引這些企業將募集的基金存入銀行,一旦有了風吹草動,所受到的衝擊就很嚴重。2022年底,SVB所吸收的存款(大約880億美元),其中九成不在存款保險理賠範圍。當SVB營運問題浮現後,這些存款大戶產生恐慌,導致異常提領。

FDIC宣布全數理賠所有SVB存款,未來將造成嚴重的道德危機(moral hazard)。受益的存款大戶並未做好自身的風險管理,在未了解SVB營運是否值得信賴,就將大筆現金存放在SVB。存款擠兌事件過後,沒有得到應得的懲罰,全身而退,這些存款大戶不會從這個事件學到教訓,未來也不會有任何誘因要妥善管理他們的資金,因為出事總會有人出面替他們收拾殘局。

銀行也認為存款大眾沒有理由再來過問銀行是否妥適運用他們的存款,給銀行從事風險性的營運,像從事高風險、高報酬的放款的誘因。放款沒有出事,銀行獲取高額利潤了結,若出問題,政府會出面收拾。這也是為何金融行業必須嚴格監督。

科技新貴討厭政府干預,出包又要政府救

SVB存款擠兌事件後,各方討論多集中在美國金融監理體系是否應該朝更嚴格方向修法。美國前財政部長Larry Summers認為現有金融監理體系尚有不少工具未有效運用,並不需要新的立法。舉例說,他們可自行設計更嚴格的壓力測試(stress tests),他們可自行訂定何謂合理的資本適足,以及這些資本如何衡量,他們可藉金檢,強制要求體質不佳的銀行改正,甚至撤銷營運許可。從Fed San Francisco檢查報告就可知道這些都未確實執行。

Larry Summers的理由看似簡單:一方面,我們期待透過嚴格的金融監理確保銀行是安全的;另一方面,我們又不希望過於嚴格的金檢讓正常經濟活動所需的金流受到干擾,他認為真正困難在於如何透過現行金融監理體制讓安全與金融活動取得適度的平衡。若檢視過去Larry Summers在柯林頓政府極力主張解除不必要金融管制,不難想像他的論點。為了一般民眾正常生活不被干擾,還是要以金融體系運作安全為首要考量。

科技產業新貴一向討厭大政府,不希望政府過多的干預,他們多半是市場基本教義派的忠貞信徒。可笑的是:這次存款擠兌事件發生後,他們卻要求政府積極介入以保障他們的財富。由於銀行的特殊性,金融體系還是需要高度的金融監理以免這類事件再度發生。其實,市場基本教義派始祖亞當‧斯密(Adam Smith)在他的國富論中,亦主張銀行需要嚴格監理,這也是政府責無旁貸的工作,不能退讓。