為何爭議不斷?透視8900億元前瞻計畫的四個荒謬

前瞻計劃

「前瞻基礎建設特別條例草案」歷時3周被送出委員會,民進立法院黨團計畫在6、7、8月分別舉行3三次臨時會,前瞻特別條例與前瞻計畫審議將分別在6、7月完成三讀,且因為臨時會性質,作為少數的在野黨無法以特定程序杯葛,顯示執政黨已有志在必得的決心。

過去扁、馬政府都有多項使用特別預算進行公共建設的前例,包括陳水扁政府自2002年起的5年5000億元「新十大建設」;2006年起則有8年1160億元的「易淹水地區水患治理計畫」。

繼任的馬英九政府則是從2009年起4年5000億元的「振興經濟擴大公共建設」計畫;同期間的4年還有「莫拉克颱風災後重建」計畫的1200億元;在2008到09年間,則是發放「消費券」857億元,以及2014年至2019年上限660億元的「中央政府流域綜合治理計畫」。

荒謬一:馬5千億愛台建設審50天, 綠營將用17天審8900億前瞻計畫

由於國民黨在2016以前都是國會的多數黨,因此在國民黨執政時期,公共建設預算多半可以快速審查通過,例如馬政府的「振興經濟擴大公共建設4年5000億元」計畫與特別條例,從函送立院到三讀通過前後花費約4個月時間。而扁政府時期的「新十大建設」則因國會「朝小野大」,計劃與預算前後共花費16個月才三讀通過。

現在的民進黨是國會多數,且5月31日立法會會期就結束,這一次8年8900億元的前瞻計畫,預計在6月16日之前舉行第一次臨時會,進行前瞻特別條例的黨團協商,前瞻計畫審議時間則是排在7月份的臨時會,估計將落在7月12日至7月28日,換句話說,這一次民進黨將用17天來審議8900億元的前瞻計畫。

過去綠營一直嘲諷國民黨審議擴大公共建設計畫平均只花33天,這一次民進黨審8900億元的前瞻計畫只需要17天,相當於每一天通過逾524億元的鉅額,完全執政的民進黨比國民黨更勝一籌,完全把「幫人民看緊荷包」的立法委員天職拋到九霄雲外。

國民黨政府審議擴大公共建設計畫平均只花33天,民進黨更勝一籌,審前瞻只需要17天?(製表/薛如真)

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荒謬二:預算從「分年」改成「分期」編,迴避國會把關

檢視過去扁、馬政府時期特別條例規定可發現,某些程序與細節在這次的前瞻特別條例中被省略。譬如過去特別條例是分年度編列預算送立院審議,而這次前瞻條例只規定「分期」編列預算,雖然民進黨團同意改為兩年一期,但比照前例可發現,分年度編列預算送審,國會審查、刪減預算的空間就更大。

目前包括國民黨與時代力量黨團都提出修法,要求採逐年編列預算交立院審議,時代力量並主張預算應改為四年一期,分兩期執行;國民黨團則要求預算直接減為4年4000億元,但執政黨則堅持8年計畫期程、總預算上限8900億元不變。

另外,特別預算的問題在於可不受「預算法」的舉債上限規定,一次向未來借了大筆債務,透支未來政府舉債經費空間,也把債務留給未來的年輕人國民償還;目前我國舉債額度大約1.2兆元,使用掉8800億元之後將所剩無幾,國民黨立委批評,前瞻計畫舉債將使全體國民每人多背至少3.8萬元債務。

荒謬三:過去未被核准或已編列年度預算的硬體建設包裹入前瞻

而且,前瞻計畫中許多項目是過去地方政府提出,卻久未被核准的硬體建設,本應從年度公務預算中編列,這次卻一次被納入計畫中,又多由綠營執政縣市分食,因此很難不被做「政治綁樁」的聯想。

國民黨立委林為洲就以台南鐵路東移計畫為例指出,這個南鐵東移計畫本來年度公務預算就有偏列,現在納入前瞻當中,就是把未來所需的經費一次補足,這種匡足8年的作法,不僅閃避了每年度編列預算,給地方議會監督的機會,也混淆了年度預算與特別預算的分際。立法院預算中心也提出批評,認為特別預算在性質上屬於「預算調整機制的最後手段」,而政府自2002年起常態性編列特別預算,不是正常的現象。

根據「預算法」規定,行政院可針對國防緊急設施或戰爭、經濟重大變故、天災等重大事件、不定期或數年一次重大政事,在年度預算之外編列特別預算。因為特別預算是「彈性調整預算的最後手段」,若被常態性的使用,特別是這次以大規模,跨任期方式提出的特別預算案,很難不落入回饋地方諸侯資源的話柄。

國民黨立委曾銘宗形容,前瞻計畫可說是「台灣最後的大型公共建設」,未來政府「不會有錢再做」,這次前瞻計畫項目卻大量集中在軌道建設,高達4200多億元,看不出急迫性。這次高雄市分得捷運預算超過1000億元,但高雄市人口是否能撐起捷運興建後的運量,交通部長賀陳旦在立院答詢時僅說,未來可以再培養。

曾銘宗質疑,蔡政府為何不把前瞻的項目放在少子化、低薪、經濟轉型、企業「五缺」等更該優先解決的問題上面。

荒謬四:地方政府需自籌2900億元,最後恐由中央埋單

目前中央政府一年以上債務未償餘額為5兆4358億元,舉債額度大約1.2兆元,使用掉8800億元之後將所剩無幾,所以外界擔心,在舉債額度被大量使用後,下一任政府的舉債額度,因應重大災害的經費來源都將被壓縮,雖然行政院長林全認為舉債比例可隨GDP成長而下降,但未來如果發生稅收短收,新台幣持續升值讓央行繳庫能力減弱等不可預期的事件,政府財政紀律就會出問題。

根據財政部國庫署統計資料,縣市政府一年以上債務未償額已來到7643億元,扣除台北市部分,地方未來的舉債空間共3346億元,但前瞻計畫中縣市政府須提供的地方配合款就高達2900億元。以高雄為例,在軌道建設總經費1758.14億元中,高雄市需自籌724.66億元,但高雄未來的舉債額度僅剩549.75億元,等於還有174億元經費不知在哪。曾銘宗質疑,若地方政府付不出錢而賴帳,最後是否仍由中央埋單?

前行政院長毛治國曾質疑,以地方政府財政問題嚴重的情況來看,未來軌道設施還有營運虧損等「隱藏預算」都沒被提出來,應說明將來新增的額外財政負擔要怎麼處理,配套在哪裡,民進黨政府應對外說明清楚。