革命前夕》不穩定的今天會造成不安全的未來 顧此失彼的年金改革

年金改革

在人口老化、經濟停滯與新自由主義主導政治論述的背景之下,推促著人們拿著財政平衡的尺度,重新定義國家所扮演的角色與責任,其中佔據社會支出最大宗項目的公共年金,被認為是阻礙國家脫困的眾矢之的,必須加以改革來貼近社會經濟結構的改變。

歸結來說,年金改革就是財務負擔的分配問題,如果維持現行的籌資水準不變,年金給付額度則隨之降低;相反的,若是堅持目前的所得替代率不改,則需要有更高比例的國內生產毛額投入年金體系。

不過,無論採取何種做法,都可能需要犧牲一部分利害關係人的利益,如同任職於德國就業研究機構(IAB)的年金專家Martin Schludi所說:當政者不可避免面臨到的是「悲劇的選擇」(tragic choice),所有的替代方案都是令人痛苦的。

然而,會令退休或屆齡退休者感到痛苦的,是年金刪減之後難以保持原先的生活水準,甚至淪入老年貧窮的風險。對老年人口而言,退休意味著是所得中斷,再無法從勞動力市場獲得工作收入,且藉由就業身分累積公共年金保險的權利,也不能由金融市場購入私人保險來填平落差,可以理解他們對於年金改革的不安與憤怒,所以許多國家在改革當下並未採用溯及既往,儘量將影響範圍推遲到工作世代。

不均與貧窮的改革副作用

任何改革都需要付出代價,福利緊縮之後所衍生出的後遺症,並不是危言聳聽。百年以來,多數老牌福利國家都陸續為退休人口建構完整的老年經濟安全保障,長期老年貧窮問題因而取得大幅度改善。

但隨著戰後嬰兒潮步入退休階段、生育率逐年下滑的趨勢,高齡少子女化的人口結構,加上八零年代新右派得到政治實踐的機會,開始發動數波的年金改革行動,雖然改革初期均自「收入面」如調高費率與稅收挹注來恢復制度的償付能力,可是面對就業/退休人口比例持續失衡,致使多數國家將改革重心轉移到「支出面」,著手調動過去十分慷慨的所得替代率。

例如德國自1989年推動年金改革以降,最主要的目標在於控制不斷攀升的費率,於是透過修改未來退休世代的給付公式與給付後調整(indexation)的指數,來防止費率在2020年之前超過20%的防線。因此,以一位平均收入、持續工作45年的受僱勞工為例,相關修法上路後的所得替代率將從2000年的69%減少至2030年的52%,2060年又下滑至42%。

對此,經濟合作暨發展組織(OECD)於2007年出版的《年金要覽》(Pensions at a Glance)就曾提出示警,認為德國老年貧窮風險將再起,一度引發德國媒體熱議。

事實上,許多研究已指出,公共年金可以為老年人口帶來更公平的所得分配與較少的貧窮,相較之下,私人年金則比較無法產生類似的分配與減貧效果。

由於許多歐洲老牌福利國家於1980年代啟動年金改革工程,一方面緩步削減公共年金的所得替代率,降低其在退休所得的重要性;另一方面,國家藉著稅式優惠鼓勵雇主開辦退休計畫或個人購買商業保險,強化私人年金的功能來彌補公共年金減少後的所得缺口。換句話說,市場(或說金融市場)逐漸在老年經濟安全上取得舉足輕重的地位。

然而,人口老化而來的財政壓力,壓縮國家原先在社會福利供給所扮演的角色,對於退休老人會造成什麼影響?近來荷蘭經濟學家Jim Been等人針對17個歐洲國家的實證研究發現,一旦國家的私人年金相對比重愈高,老年人口的所得不均與貧窮程度愈大。某個程度上來說,財政永續與社會適足之間陷入魚與熊掌難以兼得的兩難。

勞動市場彈性化加重老年貧窮風險

此外,不可忽略的是與年金改革同步出現變化的是勞動力市場轉型。老牌福利國家在1980年代處在經濟衰退、高失業率、國際競爭與供給學派經濟政策引導等不利局面,勞動市場去管制化與彈性化成為解決燃眉之急的特效藥,助長非典型就業型態興起,譬如部分工時、定期契約與自營作業者等,加上去工業化與第三級產業化的趨勢,對於工作型態去標準化也形成推波助瀾的效果。

根據經濟合作暨發展組織的資料顯示,歐洲國家的定期契約佔全體就業人口的比例,從1980年代不到6%,2000年代中期後已經超過14%,而部分工時也普遍上升至平均17%,從事這些工作的勞工多半具有低工資、反覆失業或就業中斷(家庭照顧而退出職場)的特徵。

不過,源自於戰後工業經濟與勞動市場環境的公共年金保險,是以全時、不間斷工作生涯的「標準就業關係」作為制度設計的基本假設,其中工資與年資是決定給付水準的重要參數;但對非典型就業來說,是無法於社會保險累積足夠的年資,而偏低工資直接影響計算公式中的投保薪資。

如今年金制度的資格條件又比過往更加嚴格,例如採計投保薪資由「最佳」(如臺灣勞工保險老年給付,目前是採計加保期間最高60個月之平均月投保薪資)延長至「全部工作生涯」(現行多數國家均採計全部工作生涯),以及拉長獲取「全額年金」(full pension)所需要的年資,兩者交互作用會使將來的退休世代,尤其是不穩定就業的勞工,相對容易面臨老年貧窮的威脅。

實際上,近年來不少研究文獻指出,過往為追求年金制度永續,偏重關注財務邏輯,惟相關論辯卻經常忽略退休所得適足性,所以需要重新正視老年貧窮的問題。

必須有「好工作」才能應付不斷下修的年金制度?

當代福利國家建構之初所設定的核心目標是安全與公平,也就是制度確保人們免於貧窮與所得安全,並且適時帶入所得重分配的要素,緩和工業社會以來的社會問題與階級衝突。

弔詭的是,福利國家誕生於市場失靈,由政府肩負起保障人民、抵禦風險的社會職能,可是當前為改善福利國家的永續能力,反而選擇從許多公共領域撤退,再次迫使人民回到市場與之共舞。

其次,不少核心社會福利制度都與「就業成就」掛勾,有工作、工資成長與年資連續,是獲得合宜給付的先決條件。只是非典型就業經常是工資少、工時低及年資短,不容易取得維繫基本生活的給付水準,甚至一開始就被排除在適用範圍之外。

換言之,不穩定的今天可能會造成不安全的未來,不少國際組織與國家已經陸續投入研究工作,積極找出因應對策。相對的,受僱於所謂「好工作」,且有晉升前景的職涯發展,才可能應付不斷向下調整的公共年金制度。

也就是說,年金改革的影響並非均勻地分布在不同受僱勞工或自營作業者身上,而是特定就業類型或性別(從事非典型就業以女性為多)承擔不成比例的緊縮後果。

因此,年金制度如何適度與就業成就脫鉤,不再複製勞動市場的表現,或者透過稅收補貼就業中斷期間(失業、兵役或照顧)的年資,都將有助於舒緩老年貧窮與不均的挑戰。

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