關於前瞻水資源計畫:不能只想用錢、用工程解決問題

我的前瞻計畫

四月有一天我主講了一場座談會之後,交流時間有一個人的發言讓我馬上做了筆記。

他說的話是,起碼就水資源建設這一塊來說,他看到前瞻計畫是在「為舊有的工業生產模式打開資源的大門」。那人名叫楊志彬。當天我初識,會後另趕約會,也就沒有機會再多請教。

但是「為舊有的工業生產模式打開資源的大門」這句話一直在我心底閃動著。我覺得這句話的本身就像一扇門,如果能知道它說的到底是什麼意思,可以幫我解讀不只水資源建設,甚至整體前瞻計畫的一些狀態或問題。

後來證明,我的直覺是對的。

楊志彬是社區大學全國促進會(以下簡稱全促會)秘書長。全促會裡有一個常設的河川智庫,而楊志彬本人也參與了這次水資源政策的討論。

在我這次訪問的許多人裡,楊志彬站在一個很特別的位置。他看來有不少和政府溝通的機會,因此看到一些其他人看不到的可能。但是也正因為如此,他所看到政府的呆滯面,也就格外真切,他分析前瞻計畫所帶來負面影響的理由,就格外務實。

我開始聯絡楊志彬那一天,他正好出國。所以一直等到他回國後才進行。那天又正好是上星期五暴雨成災,所以我當天以及之後的補充訪問,都是電話進行。

整理訪問內容的時候,因為其中一些邏輯脈絡的前後呼應,決定用問答方式來進行。

前瞻水計畫太注重「財務」和「工程手段」,缺少新治理理念

問: 這次水資源建設的預算是2,000億元,僅次於軌道建設,佔前瞻計畫的百分之二十二。從水資源建設的角度,你怎麼看前瞻計畫?

答:很多的爭議環繞在「前瞻基礎建設計畫」裡的「前瞻」兩字,如果拿掉這兩個字,可以把問題看得更清楚。

台灣有許多基礎、結構性的問題亟待解決,如果是老老實實地以「基礎建設補強計畫」的觀點來看,台灣的確到了應該全面檢視「基礎建設」的時候,但應該是真正的全面,並且應該配合半年後就要公布的國土計畫來一起檢視。不是現在這樣搶在國土計畫公布之前做這麼多大規模的建設。這樣置國土計畫於何地?

何況,就我所知道的水資源建設來說,政府對某些真正的基礎建設是逃避的。譬如,水資源建設裡,「水與發展」這個計畫,是確保供水穩定,所以有很多增加供水的項目。但是,真要達到供水穩定的目的,節水的總體效益要高於增加供水的效益。而涉及節水的主要「基礎建設」應該是:全面汰換老舊自來水管以減低滲漏。

可是自來水公司屬於事業公司,汰換老舊水管屬於「投資」業務,政府認為已經責成自來水公司改善投資,所以不列入「前瞻計畫」 。可是又因為考慮到地方政府的城市配合等等因素,基於實際施作量能有限,投資也只能做「有限投資」。這就顯示了政府無法面對問題癥結,決心有限的心態。

這次我看前瞻計畫本身,或者看林全院長接受你採訪所談的內容,都感受到太注重「財務」和「工程手段」,而太少新的治理理念,也忽視非工程手段。

前瞻計畫裡不是沒有比較進步的項目,但比例不高。缺乏其他項目配合,缺乏系統性的配合。單項單項的,發揮不了作用。就大項而言,將水與安全、水與發展、水與環境三項分列,雖然無可厚非,但也就掉入了個別處理的傳統思維。

例如都市裡的生態基盤保存,以及雨水回收再利用的概念,是跨防洪、水資源與環境面向的整合性做法,但並沒有出現在前瞻建設之列,因為這些做法的主導權在內政部而不在水利署。而水利署正在推動的政策中,不乏結合河道防災與土地使用的真正前瞻的政策,也沒有出現在前瞻建設之列。

部會之間缺乏整合,導致政府看不出對水的整體思考,缺乏全面性的政策說明,沒法做施政視野的討論。

治水不應是用錢用水泥工法蓋堤防而已

問: 這次暴雨洪災,有沒有顯示或印證水資源建設的什麼問題?

答:這次水資源建設中的「水與安全」項目,就是治水,為了應對淹水,列了1,151億元。但這裡面的主要建設,是為了完成十年前開始的八年8百億易淹水治理時期所做的規劃。看看現在還在進行中的六年6百億流域綜合治理就知道,政府並沒有太多重新反省檢討當年規劃的機會,一直處於「完成高強度保護措施優於一切」的心態。

這些觀念和方法,都是以快速排水、高築堤坊來保護城市,防止「外水」灌入城市。但是這兩天的暴雨洪災告訴我們,「內水」排不出去的問題同樣嚴重。很多區的水排不出去,顯示新舊都市計畫整合不了。

這次暴雨洪災,正是提醒我們,在工程手段之外,要並重非工程手段。

在水資源建設上,一直存在著新舊觀念的交鋒。

舊的觀念就是就用錢用工程,淹水了,就趕快防淹;治水,就只知道用水泥工法蓋堤防。

新的觀念,要以這些非工程手段來舒解對工程的需要,要政府進行跨部門的整合,譬如都市計畫、國土計畫。

像前面所說,這次許多都市淹水,不是過去的「外水」淹進來,而是「內水」排不出去。要解決「內水」排不出去的問題,光靠水利署不行,至少要整合地方政府和營建署。

再以「水與環境」來說。前瞻計畫裡的「水與環境」,有280億元,並且是競爭型項目。過去看到的例子讓我們很擔心地方政府太過重視水岸美化,結果又造成水岸的水泥工程化。

進步的「水與環境」,則應該是重視河岸兩旁「水、土、林」的整合,把水岸在生態廊道上的作用要有一定的價值取向。這需要許多部門,譬如林務局的共同參與。

都市不能只倚靠排水系統,還應考慮很多滯洪設計

問: 這次都市的「內水」排不出去,連台北市都淹,我聽說台北市更新後的排水管規格是可以應付每小時78 mm的降雨量,在全球都算先進。但是有清理淤塞的問題,這就要工務局的配合。這也和你說的跨部門整合相關吧?

答:對。這也說明我們的都市不能只倚靠排水系統,還應該考慮很多滯洪的設計。目前水利署也在積極研擬徑流分攤的法規,可是在實際執行面將非常複雜,需要高度協調水、土、林相關事業主管機關的配合修法與執行,可是在整個前瞻計劃裡頭,並沒有很清楚地把這個政策目標標示到比較上位的指導方向。

既然提到了台北市,市府力推社子島的開發,將使得台北市面對未來的防洪風險大為提高。我們同時看到城市裡有先進的排水系統,又有和公務執行力息息相關的清淤,以及錯亂的土地開發政策,這些事務同時並存、新舊衝突,效果互相抵消,而政府在面對這些衝突時候的立場與價值是什麼?

前瞻治水風險:原本已漸要被淘汰的觀念和方法,又得以延續生命,阻礙進步

問: 你說的「為舊有的工程方法打開資源的大門」到底是什麼意思?

答:這次水災後,看到林院長說要重視「水與環境」,「都市計畫要動」,如果是用新觀念來檢討「水與環境」的話,那當然是好事。我們最怕的是,看到淹水,就馬上說要加碼防止淹水。

當新舊觀念和典範正在對話,正在競爭的時候,政府要加碼,政府要投8,800億進來,是支持誰?外部的顧問公司又會支持誰?

公務員最怕被追究執行率,因此所有的預算都要用滿用足,並且一定是採用最習慣也最成熟的系統和產能。

所以我說這是「為舊有的工程方法打開資源的大門」。為舊有的工程方法打開資源的大門,我們要承擔最大的風險就是:原本已經逐漸要被淘汰的觀念和方法,又得以延續生命,不但繼續形成問題,並且把新觀念和新方法都壓後二十年,不但阻礙社會的進步,還會加大世代衝突。

偏偏最習慣和最成熟產能的工作方法,不足以面對未來的氣候劇變。今天在全球氣候的詭變之下,要承認極端氣候的可能性,要積極走向「韌性城市」。否則,想治水卻光是沿續過去的理論和想像,而不停下來思考、不翻轉,近乎不可能。

台灣的雨量與災害潛勢可以說是「傲視全球」,但這並不是不轉型的藉口。美國紐奧爾良、丹麥哥本哈根、荷蘭等國家和地區同樣面臨極端氣候的挑戰,原本少雨的國家突然多雨起來,必須承受的系統衝擊絕不比台灣小。但這些地方面臨危機衝擊後為何選擇轉型,而不是強化舊有系統與做法,其間有許多值得我們參考的地方。

前瞻條例中應加入:資訊透明、公眾參與、生態優先、效益評估四大訴求

問: 你們水資源建設這一塊好像和行政部門的溝通還比較多,是什麼情況?

過去幾年,本來我們發現情況也慢慢有變化。我也看到公務員也不是沒有人願意嘗試新的觀念和方法來解決問題,只是需要比較好的執行條件和夠長的溝通討論時間來面對社會歧見。

我們的對話本來在進行,但是像前瞻計畫這樣泰山壓頂,一下子就框下這麼多預算,就產生我剛才說的問題。公務員馬上為了執行預算疲於奔命,地方政府和各方勢力都來搶食大餅,最後一切都回到使用大家最習慣和最成熟的觀念和方法。

換句話說,問題又回到原點。

過去幾個月,政府部門和我們進行了很多對話,釐清一些他們的想法,也做了些保證,不能說是完全沒有進展。但是也正因為看到這些進展都是因為不斷對話才發生的,所以我們認為對話應該再繼續進行,不要急著決定,更不要為了通過前瞻計畫就急著告一段落。

為了避免國家應有的基礎建設再被政治操作切斷、影響,因此全促會的河川智庫主張在前瞻條例中應該加入四點,成為所有計畫形成的原則:
一,資訊透明。讓所有建設項目的資訊都公開透明,方便各方檢視。現在的網路平台,很容易做到這一點。
二,公眾參與。尤其讓所有利害關係人都有充分的發言、申訴機會。
三,生態優先。所有的工程建設項目,都該接受生態檢核。
四,效益評估。新工程開始之前,首先應該回顧檢討過去十年所做的事情是否有效。

政府也該全面檢討自己操作面上的心態。工程有爭議,就該面對,而不是逃避。有些水庫,爭議存在多年,但是在這次水資源建設裡,只是給水庫名字多加「生態」兩個字,打包放進前瞻計畫,就以為可以過關了。

民間認為雙溪水庫有替代方案

問: 我聽說雙溪水庫就是一個例子?

答:對。政府要建這個水庫有好多年了,這是為了支持基隆的用水需求,在分析裡,雙溪水庫預定區是個優質的水庫場址。但是二十幾年來,地方人士也好、生態團體也好,反對的說法以及替代性的計劃一直不斷出現。有人主張把原有的梯田復耕、基隆市的水管滲漏率降低….等等做法,水庫的需求就沒有那麼急迫。

我也看到了水利署用各種數據的計算來回應這些不同意見,但是民間的質疑還沒有完全釋疑,對於政府部門的計算需要更多的公眾與專家檢視。政府應該面對更具體的爭議,再繼續討論、溝通,而不要認為只要預算過關了,就可以加速執行的步伐。

雨要下在汐止河川上游集水區,才能評估員山子分洪效益

答:做員山子分洪,是為了不要影響汐止,趕快排洪。有沒有效果?要看下雨是否主要降在汐止河川上游的集水區範圍之內才能評估。以前面提過的社子島爭議來說,如果降雨落在汐止河川下游的集水區,那麼員山仔分洪對於保衛社子島未來的防洪效果不大。

另外,這幾天看到林佳龍市長非常驕傲柳川的防洪效果,可是由鍾振坤博士提供我六月三號從 00:00~10:30的降雨圖來看,台中市在暴雨圈的外環,10個小時的降雨量還不到100mm,這種降雨量如果還發生水災就真的大有問題了。所以這次的豪大雨在台中市柳川的集水範圍並不明顯,不能證明柳川的防洪功能是否通過考驗。

建議:發動大規模公共討論,吸納社會的建議,納入公民參與

問: 最後給政府的建議是?
答:最後,我要給政府的建議是:不要局限於只是延長既有的工業生產模式,刺激短暫的經濟繁榮。真正的前瞻是:國家治理能否突破過去的本位主義:是否能跨部門整合中央部會,是否能整合中央和地方。所以,儘管前瞻計畫到目前受到這麼多質疑和討論,但畢竟這些質疑和討論也都是因為有這個計畫而起,所以政府汲取教訓,今後應該做三件事情:

1. 趁國家規劃大規模建設的時候,發動大規模公共討論,吸納社會的建議。
2. 透過這些大規模的計畫,整合中央部會相關政策,並要求或誘導地方政府在跨部門工作上整合,配合中央整合。
3. 這些大計劃應該具備彈性,納入公民參與,建立回饋與修正機制,不需要把預算在期限內消化完畢。


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(本文作者為郝明義,經作者授權轉載自郝明義臉書)