革命前夕》年金改革爭議聲浪中被忽視的性別正義

年金改革

勞工保險的財政狀況實在找不到樂觀的理由。根據勞工保險局逐月公布的統計資料,今年上半年的保險費收入共約2,368億,而保險給付(包括生育給付、傷病給付、失能給付、老年給付及死亡給付)的支出約為2,559億,在未加計稅收撥補與投資收益的條件之下,依舊是無法改變收支逆轉的趨勢,今年前六個月累積短差191億,不若先前官方委託精算報告所預期的嚴峻,加上今年以來收益率10.01%、收益數754.7億元,確保勞工保險基金維持水位達8,631億元。

然而,隨著高齡少子女化的現象仍是現在進行式,勞工保險不可能仰賴投資報酬來取得財政的健全穩定,何況存在被金融市場反噬的可能性,所以整體勞工保險財政並未脫離險境。因此,蔡英文政府日前才宣布明年擬加碼撥補勞工保險基金1,200億元,但畢竟藉著稅收撥補不是長久之計,難以化解社會各界對於勞工保險存續能力的質疑與憂慮,也就不難理解台灣社會瀰漫著對於破產議題的關心,而相對忽視年金改革在重建財政紀律之外,還有其他必須重視的面向。

在上一篇專欄文章提到,許多老牌福利國家經歷90年代的緊縮改革,以及2000年之後轉向提倡年金私有化的路線,衍生出老年貧窮與不均的副作用,這些問題相對較少獲得重視。同樣的,由於女性受到傳統性別角色與文化規範的限制,呈現出與男性大不相同的生命歷程,進而影響參與勞動市場的選擇(暫時或永久退出)與工作型態(典型或非典型就業),後續在與年金體系相關制度互動之後,造成兩者在老年經濟安全保障程度上的落差。

女性生命歷程的軌跡

傳統男性養家者模式支配著許多國家的性別分工,由男性負責家庭所得以因應日常生活開銷,女性則扮演承擔家務勞動,也就是作為配偶、女兒與姊妹身分的女性,必須滿足照顧小孩、生病或失能親屬的需求。整體社會的性別角色與文化規範,直接影響從事家內工作的期待與預設,致使女性長期以來必須在就業機會、工資或相關福利給付有所妥協。

這些妥協一方面反映在女性勞動參與率長期低於男性,顯示男主外、女主內仍有一定的影響力,雖然雙薪家庭的比例有逐漸提高,但女性經常因為生、養育而暫時退出勞動市場;另一方面,有工作意願的女性,在兼顧工作與家庭平衡的前提之下,部分工時成為兩全其美的選項,所以大部分國家女性從事非典型就業的比例,都高於男性。第三,社會普遍將家庭責任加諸於女性的結果,強化女性無法專心致力於工作事業的印象,常常藉以合理化勞動市場的性別歧視,以至於女性在職位安排、工資或者升遷的評價上往往不如男性。根據經濟合作暨發展組織(OECD)最新公布的資料顯示,其45個會員國的平均性別工資落差為11.9%,女性的工資所得仍然居於劣勢。

年金體系複製貼上不利於女性的因素

年金體系如公共年金保險的制度設計有幾個特徵,其一是資格條件經常會以過去的繳費年資為標準,例如我國《勞工保險條例》第58條規定,保險年資合計滿15年者,請領老年年金給付(月領),否則只能領取一次性給付。其次,第二個特徵是繳費和給付會與先前的工資連動,也就是說工資愈高、繳費愈多,不過老年給付亦隨工資水漲船高,再以台灣勞工保險為例,其老年給付的計算公式是最高 60 個月之月投保薪資平均計算x年資x1.55%,就可以觀察出給付與工資之間的關係。第三,繳費年資愈長可以領取到的老年給付愈高。

從中不難發現,這些制度設計明顯不友善於女性的生命歷程。首先,女性偏低的勞動參與率意味著受到照顧責任的牽制,而永久或反覆的進出職場,不利於繳費年資的累積,一旦制度設計的資格條件趨向嚴格,會降低領取到年金給付或全額年金(full pension)的機會。

再者,因為女性相對不容易取得較長的年資,可能是退出勞動市場,抑或是任職於定期契約工作,對於累積繳費年資十分不利。第三,由於部分工時工作者的工時偏低,連帶影響工資乃至於投保薪資,不過即使是女性全時工作者,其工資與男性出現落差,可是公共年金保險的老年給付又是以投保薪資(或實際工資)作為計算基礎,導致女性在年金所得替代率的水準不如男性。

總而言之,勞動市場的性別不均,以及家庭的有酬和無酬工作的分配不平,使得女性有較低的年金覆蓋率、偏低的給付水準,不只是反映出老年保障的性別不均,若是再進一步考量平均餘命的性別因素,女性晚年經濟安全確實面臨較高的貧窮風險。

年金緊縮改革下的性別正義

多數老牌福利國家為鞏固公共年金的財政,從九零年代開始推出不少的改革措施,包括緊縮資格條件、強化繳費與給付之間的扣連、延長法定退休年齡、限制提早退休等,為降低公共年金的支出成本帶來一些成效。然而,從性別的角度來說,這些改革作法可能會深化性別差異,譬如原本難以取得長期且連續就業年資的女性,改革之後會更加困難。

同時,女性在改革之前已獲得有限的給付水準,現下的福利刪減與增添資格條件的門檻,可能會影響女性老年保障的慷慨程度。換言之,女性老年貧窮率是需要加以留意的議題。

改革路上不遺落任何人

任何的改革均應意識到對於每個人的影響。台灣高齡少子女化的現象超英趕美,勞工保險來到不得不做出改革的時刻,但我不認為政府要扛起所有的支出成本,而本應在不同的階級、世代與性別等進行分配,並且留心緊縮改革衍生出的副作用,以及副作用並不會均勻的分佈在每個人身上。面面俱到的改革難度不低,如何在財政紀律、年金適足、性別敏感及社會團結等相左拉鋸的目標中突圍,需要的不只是智慧,還得有更多的溝通與理解。

有別於男性的經驗,女性的生命歷程在與年金體系交互作用之後,產生出年金性別不均的結果,後來的緊縮改革似又加深彼此的落差,因此在制度設計上應考慮建構最低保障來有利於年資不足、低所得的女性(當然也包括男性),以及藉由年資點數(contribution credits)以填補因照顧工作而退出職場的受僱勞工,尤其是女性為多。

但值得提醒的是,這些政策工具僅能從後端矯正部分年金性別不均的問題,事實上性別偏差的勞動市場,以及家庭在有酬和無酬的性別分工才是源頭。無論如何,最後如同阿根廷社會政策學者Camila Arza所說:意識到性別盲政策帶來的不均,應該是邁向性別平等的關鍵第一步。

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