健康與經濟發展如何抉擇 高屏空污減量難道又將落得一場空?


高雄是唯一2項污染物超標的縣市,空汙總量管制政策上路後,期待空污減量的心願會不會再次落空?(圖片來源/朱淑娟提供)

「高屏空汙總量管制」已實施兩年,原本期望政策推動後,高雄的空汙能實質減量,但又捨不得高雄不再發展,在之後的行政設計上搖擺不定。現在就幾乎可斷言,原本明年6月第一期程結束,可實質減量5%的目標,已確定落空。

首先,想要空汙「實質減量」,總量管制的基準線(認可量)就一定要用「實際排放量」,減量的計算方式也一樣。一開始本來也打算這麼做,讓業者從過去7年的排放量中,選擇最高的那一年做為總量管制的基準線。其實這已經是較為寬鬆的算法,因為過去七年的最高排放量,一定比現況的排放量低。

一、過高的認可量,恐難達到實質減量目的

不過高雄市環保局實際操作後認為,這種算法可能限制未來發展空間。

高雄市環保局長蔡孟裕說,過去都是以「許可排放量」做為管制基礎,也就是說,業者申請排放許可證時,會估計一個比實際排放量還高的量,這個量不一定用得到,但至少可以不要被綁得太緊,預留未來擴廠或突然增加的生產餘裕。

「一開始訂總量管制時,沒有考慮到很細的東西,一旦開始要劃那條線(基準線)時,要劃在那裏很困難。至少先訂一個上限,再往下減,如果一下子拉到地板(基準線),可能死一票人。」環保署空保處長蔡鴻德說。

於是後來空汙基準線的選擇多出一種,就是以「許可排放量」的6到8成做為基準線,約是實際排放量的2倍。不過,在列管的616家業者中,有161家目前的實際排放量高於基準線,必須實質減量,但這部分減的量很小。

蔡孟裕認為,這至少比過去進步,已經把原來的許可排放量減六到八成下來。可是這樣一來,原本第一期程要減的5%實際排放量,變成是減許可排放量,這等於是帳面減量,不是實質減量。已經有違當時的政策目標。

二、用汽機車抵換工廠汙染,工廠的汙染將不會減少

認可量跟實際排放量之間的差額,工廠不能用來增量、或賣給別家工廠使用,而是必須做一些實質減量的事,才可以把減下來的量自用或出售,這就是「抵減」,用意是透過空汙排放量的一加一減,讓總量不會增加。這些可用於抵減的項目包括:使用乾淨燃料、汰舊設備、收購舊車、綠電等等。

不過,這些抵減的項目有的合理、有的不合理。

如果工廠採用乾淨能源或設備汰舊換新來減量,就真的有實質減量,應該鼓勵業者這麼做,這一部分沒有疑義。但允許收購舊車的汙染量來抵減,雖然空汙法第9條有授權可以這麼做就,但就未必合理。蔡孟裕說,不論減固定源或移動源,都能達到區域整體減量效果。不過,高屏空汙總量本來管制的對象就是工廠、不是移動源,應該在固定源的總量下去做抵減才合理,以確保固定源的總量維持在一個基準線以下。

而且,移動源汰舊換新,空汙量抵減要怎麼算就是一個大問題,就因為算不準,才會出現打折抵減的做法。然而相較於工廠汰換設備抵減,收購舊車汙染量可能更便宜可行,反而變成固定源的抵減主力。

高雄市長陳菊之前就說,要用50萬輛二行程機車換台積電設廠。如此一來,原本期望透過總量管制,能讓高雄工廠升級的期望也將落空。

三、關廠的汙染排放量抵換用許可量計算,已高估

另外最不合理的是,允許工廠關廠後的汙染量,可以賣給其他業者擴廠,而且是這家工廠的許可排放量、不是實際排放量。關廠抵換的排放量,竟然高於實際排放量,真是不可思議。連蔡鴻德也覺得這樣不合理,已提議要修改辦法。

另外,汙染排放量屬全民所有,一家工廠關廠後,原先核給的排放量理當收回歸零,而不是這家工廠可以買賣的財產。蔡孟裕則認為,「一家工廠關廠有很多動機,有的更改製程,或產業改變,如果新廠排放量較小,為什麼不鼓勵他?」

這是國內第一個空汙總量管制計畫,未來將做為其他總量管制的參考。改變本來就是一件困難的事,如果沒有決心,到頭來就會一場空。政策失敗是一回事,但多年來期望高雄空汙減量的心願跟著落空,對高雄人來說又情何以堪。