革命前夕》柯文哲主張「重建政府財政紀律」的一則深層寓意分析

財政

隨著2024年1月總統大選投票日的逼近,幾位分屬藍綠白政黨推薦的總統候選人陸續在各種場合宣布相關未來政策願景。其中不管是國民黨侯友宜抑或是民進黨賴清德,對於社會正義議題多少都有著墨,唯獨代表民眾黨參選的柯文哲,在其所發佈的七大當選承諾中祭出「特別預算不再常態化,重建政府財政紀律」──以經濟白話文來轉譯的話,意思就是說不管當今台灣所面臨的多重危機有多麼緊迫,柯文哲主張「財政紀律」比什麼都重要。

為什麼柯文哲七大承諾獨尊「財政紀律」?

檢視柯文哲的七大當選承諾,當中沒有任何一條有意扭轉已然失控的社會貧富差距、氣候危機與中國威脅,連一點點觸及都沒有。為什麼這些攸關台灣能否永續發展的關鍵議題,不在柯文哲的視野裡?反而是債主/放貸者的立場與語彙,被柯文哲奉為施政圭臬。

事實上,強調財政紀律不僅是債主/放貸者的立場與語彙,在當今先進各國政府為了振興經濟,連「直升機撒幣/量化寬鬆」手段都頻頻出動的時代,強調財政紀律顯得過時與老舊。況且,台灣當前整體經濟條件堪稱是史上未曾有過的盛世,有為的政治領導者應該思考的是如何運用充沛的國內外資源為台灣創造更美好更安全的未來,而非如坐擁金山的乞丐,扮演為富人階級看緊荷包的守夜人。

換言之,在台灣當前亟需強化社會安全、國防安全與淨零轉型的情境下,民眾黨柯文哲竟如鸚鵡學舌般強調財政紀律,無異犯了立場錯置、時代錯置與脈絡錯置等多重謬誤。

貨幣理應為社會而服務,而非置於人性之上

首先來探問財政紀律意指為何?柯文哲過去經常自詡「有多少錢、做多少事」,以及「把國家的錢,當作自己家的錢在用」。姑且不論其實際作為,這些說法──儘管媚俗地符合勤儉持家的傳統觀念—的背後,其實是一套獨厚有錢人、戕害社會正義的保守主義意識形態。即便從個人與家庭的角度,「有多少錢、做多少事」都不見得是符合現代投資理財方針。

試問,我們之所以借貸去唸書去旅行,借貸買房子或創業,難道不是基於未來收益遠大於借貸成本的預期?收益,不見得全部是可量化的貨幣,通常還涵括超越金錢利益、難以窄化的生命價值實踐。

借貸投資固然有風險,不過大多數人的經驗是積極正面的;如果以「有多少錢、做多少事」作為前提,這些生命追求與感情經營都不會發生。其實每個人身邊都不乏這類人,把錢置於人性之上,大家惟恐避之不及;這類守財者如果為人父母,很可能就是那種會斤斤計較孩子的教育費用,捨不得投資孩子的未來,讓長大後的孩子嗟嘆不已的爸媽。

經濟學的源頭原本就是從家計出發,上述的解釋與比喻不是無的放矢,而是希望讓讀者更加了解,個人因家計保守而錯失的未來,如果放大到整個社會更是無法估算的國家發展路徑之爭。

我們很難想像如果戰後台灣主政者以「量入為出」為最高施政方針,拒絕美援、拒絕以借貸方式來支應公共建設等,也就是將現代化路線排除在外,台灣會有何樣貌?事實上,不管對家計、企業經營、與國家財政,借貸與信用都是現代化市場經濟與國家治理的一大特徵,為政者與其標榜「量入為出」,不如告訴社會大眾將如何靈活運用各種財政工具,帶領台灣進入永續發展的路徑。

為何聯合國17項永續發展指標沒有「財政紀律」?

此處趁機提醒柯文哲及其他候選人陣營,不妨花點時間深入探究聯合國於2015年所揭櫫永續發展指標。該指標計有十七項之多,當中沒有任何一項提及國家財政應如何如何,為什麼?答案很簡單:因為國家財政應該為國民創造幸福、達成永續發展目標而服務的工具手段,工具手段本身不是目的,如何善用工具達到目的才是重點。

事實上,現代財政兩大原則之一是「量出為入」(另一原則是量能課稅,稍後解釋),與一般人所習慣的「量入為出」恰恰相反—為什麼?筆者個人覺得「量出為入」有兩大基礎,一是民主正當性,二則涉及到由國家尺度所構成的獨特能耐。

在民主體制下,理論上所有政策施行均須經過多數人民的同意,由民意構成政府須為政策施行所需經費尋找財源的合法性基礎,所以並不是政府有錢在手上才來想這筆錢如何運用,而是回到民主政治的基本機制:執政者之所以上台,是因為人民同意其競選時所訴諸的政策願景,為了實現競選承諾,政府擁有向人民徵稅與開闢財源的合法性基礎。證之歷史,「量出為入」這項原理,其實正是民主政治的濫觴。

「量出為入」是民主政治的濫觴,具有現實可行性

其次,「量出為入」不僅擁有民主正當性,還具有現實上的可行性:政府除擁有課稅、發行債券、印製法幣與對外借款的能力之外,更擁有一般人與企業未能具備的特性,那就是國祚綿遠悠長,國家不會倒,只要信用保持良好,就可不斷發新債還舊債,等於是用只付利息的方式將債務無限期延後。

一般來說,對外借款的風險遠高於對內發債,原因是對外借款與還款的媒介通常是特定外幣,當債務到期而該外幣儲備又不足時,就容易發生違約情事,這通常是引發許多國際金融危機的最後一根稻草。

以拉丁美洲國家數次爆發的違約倒債事件為例,通常在事件爆發之前,該國政府會先以高利率(伴隨著高通膨)吸引國際投資機構的注資,受不了利誘的投資機構被倒債之後怎麼辦?幫其代言的保守主義智庫或者負責紓困的國際貨幣基金IMF就會出面,呼籲這些國家應嚴格遵守財政紀律。

簡言之,財政紀律是債主/放貸者的語彙,1989年出爐的「華盛頓共識」就是一代表作。在後者鞭指開發中國家的十條戒律中,第一條強調財政紀律,第三條強調稅務改革,第六條強調貿易自由化,第七條強調開放外資,第八條強調私有化,第九條強調去管制,第十條強調保護財產權。

這些戒律很重要嗎?當西方國家自己本身出事時,第一時間拋棄的就是財政紀律與貿易自由化,不是嗎?這已經成為後全球化時代的各國常態。有趣的是,這些過時但很清楚站在債主/放貸者立場的經濟政策主張,強烈迴響在柯文哲的施政方針,包括其對兩岸經貿的看法,顯然未能與時俱進。

克魯曼:真正值得擔憂的不是債務失控,而是氣候失控

回到國債議題。日本就是個典型向內舉債而不向外借款的國家,因此即便日本政府目前債務水準目前已超過GDP兩倍,仍無任何倒債違約危機。新加坡向來被認為是國家治理的優等生,然而目前國債已超過GDP的一倍半,國際社會從未認為新加坡存在債務風險。

美國國債水準目前來到GDP的130%,金額約33兆美元,有報導指出此數額約略等於中國、日本、德國、印度、英國等五大國經濟規模的加總,前一陣子還被降低信評,預算卡關也差點導致美國政府在本月初必須關門歇業,但是美國財政部長沒在怕。

知名經濟學者克魯曼(Paul Krugman)在紐約時報撰文指出:目前美國政府債務利息支出還不到GDP的2%,未高於歷史值,還有舉債空間,況且國債累積說白了很大原因是因為富人抵抗加稅,因此真正值得擔憂的不是債務失控,而是氣候變遷失控──不得不說,克魯曼是一針見血。

台灣幾乎沒有任何外債,外匯存底又長期保持在非常高的水位,根本不存在這方面風險。台灣目前累積多少國家債務?財政部發布的最新資料指出截至今年9月底,累計餘額約5.9兆新台幣,約為GDP四分之一。

此債務水準可說是遠優於世界絕大多數國家—事實上這不見得是好事,很多事情政府該做而不做,但至少台灣不存在財政紀律議題,我們該擔憂的是許多公共支出嚴重不足,例如教育公共化、社會安全系統、淨零轉型、國防與資訊安全等。

富人慣用「債留子孫」抵制「量出為入」、「量能課稅」

數字會說話,柯文哲操弄這項議題很明顯犯了脈絡錯置,但為什麼柯陣營將之視為可得分的戰場?原因不外有二,一是操弄民眾心理對於債務的天然厭惡感:富人階級運用「債留子孫」的訴求反對擴大公共支出,已成為一個非常成功但對一般民眾與未來世代非常不利的反動修辭。二是柯文哲係從富人階級的角度在抗拒未來可能新增的稅負;換言之,民眾黨選擇站在一起的,不是一般民眾,而是富人階級。

怎麼說?上文提及現代財政除「量入為出」,另一大原則是「量能課稅」,也就是越有能力賺錢的應該繳更多的稅,這是基本的社會正義。

而全球化經濟發展至今,已出現三大漏洞亟需修補,分別是一、過度使用化石燃料、排放溫室氣體所造成的氣候危機;二、貧富差距過大、中產階級陷落所引發的社會危機;三、專制國家運用科技形成數位極權,引發民主陣營的國防與資訊安全危機。這三項危機對台灣而言尤顯尖銳,挑戰均十分巨大,需要政府端出各種政策積極因應,但這同時也意味著政府需有更多稅收以支應相關措施,絕非「有多少錢、做多少事」所能處理。

台灣公共支出嚴重不足,國家財富藏於富民

在危機迫近、所有有志領導台灣的政治人物都應積極提出對策的當下,柯文哲反而跳過這些議題,堅持力守財政紀律,為什麼?因為富人階級老是怕自己的荷包會是新增公共支出的財源所在。

美國耶魯大學哲學教授Jason Stanley著書(國內翻譯為《修辭的陷阱》,八旗文化出版)指出:富人階級是最關心政治的一群人,尤其關切財政政策,因為這群人深怕政府擴張支出最終會成為自己的稅負,然而不負責任的政治人物之所以老是能夠妖言惑眾,吸引善良百姓支持,深層原因正是源自社會財富分配過於不均。

不過在財政議題上,筆者並未覺得過去藍綠歷任政府有值得稱許之處。如上圖所示,台灣目前稅收占GDP比率約18%,在OECD國家中居末,只略優於墨西哥(南韓為28% ,OECD國家平均33.5%)。

從量出為入與量能課稅的框架來看,藍綠兩黨一向自豪的「輕稅簡政」應該詮釋為「輕富人稅、簡卸政事」──正是因為藍綠政府維護富人利益、不積極任事的結果,台灣目前在因應上述三大危機的表現極為不佳,例如在縫補階級裂痕、有助提升民眾福祉與青年發展機會的社會政策支出只占GDP11%,約為OECD國家平均值的一半水準;整體國家財富不斷往富人集中的同時,勞方所得在經濟果實分配中創下歷史新低,以致低薪化與低生育率相伴而生。

請問有意角逐總統大位的各組候選人馬,誰願意提出真正有效對策?