改《貿易法》為《貿易及投資法》 經民連版的新中資規範

書摘

針對層出不窮的中資違法繞道、經濟滲透,造成對經濟安全與國家安全的衝擊,經民連智庫先後草擬三項修法草案,經由合作國會議員於立法院連署提案。可惜至今遲遲未能進入實質討論,其中兩件,院會一讀付委後未曾召開審查會,另一件,院會兩次退回程序委員會後無下文:

《國防產業發展條例增訂第四條之一及第二十條之一條文草案》,由陳柏惟等委員連署提案(院總第850號委員提案第25293號),2020年10月23日院會交外交及國防、經濟兩委員會審查,至今未曾召開審查會。

《台灣地區與大陸地區人民關係條例部分條文修正草案》,由王定宇等委員連署提案(院總第1554號委員提案第25746號),2020年12月18日、2020年12月24日,院會兩次退回程序委員會重新提出,至今無下文。

《香港澳門關係條例部分條文修正草案》,由郭國文等委員連署提案(院總第1669號委員提案第27052號),2021年10月8日院會交內政委員會審查,至今未曾召開審查會。

相關問題,涉及《外國人投資條例》、《華僑回國投資條例》、《兩岸人民關係條例》、《香港澳門關係條例》,各界倡議修法均無明顯進展,至今只有小修、小補。其原因,一方面是保守力量的強大(深層政府?),另一方面,目前中資、外資、港資、僑資現有法規架構分散四項立法,只就個別修正,各界不易窺探局部修正後的全貌與影響,為此,經民連綜觀全局提出將所有投資法規整併到《貿易及投資法》的倡議地圖,說明如下。

參考日本立法例、區分被投資事業的國安敏感性,進行分級管理

參考日本2019年11月《外匯及外國貿易法》修正案,針對外資對日本上市企業的投資採取強化管制措施,包括武器、飛機、航太、核能、網路安全、電力、天然氣、通訊、鐵路、石油、水資源及可轉換軍事用途相關用品等12項原「核心業種」,再加上疫苗與藥物;外資若要取得上述事業1%以上股權(原先為10%以上股權)或是取得非上市企業股權時,有義務事前向財務大臣及目的事業主管機關提出申請。

1.依被投資事業的國安敏感性,區分為特殊安全敏感產業、安全敏感產業與一般產業。例如:電信事業是安全敏感產業,台船潛艦國造是特殊安全敏感產業。

(1)一般產業的外人直接投資(甲類投資)須向投審會申請許可。

(2)一般產業的外人證券投資(乙類投資)適用於買進上市櫃公司股票,「累計」未達10%者(10%以上者,視為直接投資,應向投審會申請許可)。

(3)安全敏感產業與特殊安全敏感產業的外人直接投資(丙類投資)須向投審會申請許可。

(4)安全敏感產業與特殊安全敏感產業的外人證券投資(丁類投資)適用於買進上市櫃股票,「累計」未達5%者(5%以上者,視為直接投資應向投審會申請許可)。

(5)任何本國人投資特殊安全敏感產業(戊類投資),持股累計達5%者,須向投審會申請許可,比照金控大股東適格性審查,持股未達5%者,視為證券投資。

(6)未曾經投審會許可投資的丁類及戊類投資人,持有安全敏感產業或特殊安全敏感產業股份達1%且擬行使表決權、股東會召集權等共益權時,應向被投資事業辦理實質受益人登記並向金管會辦理投資目的申報。

以上(1)(2)與現行外國人投資規範相同,只是將金管會與投審會2008年關於直接投資與間接投資之區分,從明顯無理且違法的「單次達10%」修正為「累計達10%」。(3)(4)強化安全敏感產業與特殊安全敏感產業的外人投資審查,門檻降為5%,遠較日本1%為寬,對證券市場不至於造成衝擊。在資本全球化的年代,實在不應該奢望「防中資,不防外資」就足以維護國家安全。(5)特殊安全敏感產業即便是本國人投資成為大股東,政府也應該進行合理的監督與管制,其道理與金控公司大股東適格性審查相同。

(6)是為了平衡證券投資人權益與安全敏感產業、特殊安全敏感產業股權監理,持股達1%的證券投資人,如僅行使出售投資、分配盈餘、分配剩餘財產、認購新股之權利,貫徹其財務性投資之目的,對公司經營管理無影響,可以繼續維持低度監理,甚至隱姓埋名不揭露實質受益人;反之,如擬行使表決權、股東會召集權等共益權時,應向被投資事業辦理實質受益人登記並向金管會辦理投資目的申報。

2.投資本屬廣義的貿易,建議廢除《外國人投資條例》、《華僑回國投資條例》,刪除《兩岸人民關係條例》第73條及《香港澳門關係條例》第31條等規定,將甲乙丙丁戊5類投資規範整合後改列於《貿易法》,並修改名稱為《貿易及投資法》。並將安全敏感產業與特殊安全敏感產業的指定與救濟等相關規範納入《國家安全法》。

依投資人國安風險之高低,重新區分綠色通道投資人與紅色通道投資人

3.在中國影響力藉由資本主義全球化散布擴張的年代,紅色通道投資人不應再侷限於狹義的中國人民與企業,而應擴及其於第三地有重大影響力的企業、香港澳門投資人、中國黨政軍對其有相當影響力之投資人、於中國有重大資產或營收比例之投資人,以及有受中國經濟脅迫高度可能性之投資人。

紅色通道投資人,係指有以下各種情形之一者:

(1)中國地區人民、法人、團體、其他機構或其於第三地區之公司有控制力或重大影響力者。

(2)香港、澳門地區人民、法人、團體、其他機構或其於第三地區之公司有控制力或重大影響力者。

(3)中國黨務、軍事、行政或具政治性機關(構)、團體對投資人或其實質受益人有相當影響力者

(4)投資人或其實質受益人之資產1/3以上位於中國地區,或其最近年度營收有1/3以上來自中國地區

(5)投資人或其實質受益人之生計有受中國政府經濟脅迫之高度可能性者

《香港澳門關係條例》於1997年制定,當年立法理由係基於「中共基於本身利益與客觀情勢,已宣稱以港澳為『特別行政區』,將於港澳實施『一國兩制』,並已制定『基本法』,賦予港澳地區自治權」,判斷「港澳雖然在形式之體制上,將成為大陸地區之一部分,但在實質上,仍將不失其以往之自由化、國際化地位,並保有其自治、自主權限。而國際社會亦多在經貿及有關事務上,視港澳為與大陸不同之自治區域」,故「在港澳仍能維持其自由經濟制度與自治地位之前提下,已將港澳定位為有別於大陸其他地區之特別地區」。因而,本條例第31條就香港澳門來台投資比照外國人寬鬆投資規定,而不適用相對較嚴格之中國投資人規定。

近年來,香港情勢急遽變化,香港自治地位已不復存在,將香港澳門定位為有別於中國大陸其他地區之特別地區之前提假設,已然動搖。參考2020年5月29日,美國總統川普宣布,將中止《美國─香港政策法》的實施,因為中國在全國人大會議上宣布要為香港制定國家安全法,毀滅一國兩制並實行一國一制,嚴重損害香港民主自由,並於7月14日簽署行政命令。2021年3月31日,美國國務卿布林肯表示中國嚴重損害香港人民的權利與自由,濫捕異己人士、對香港司法獨立及新聞自由施壓,已經向國會確認,根據《美國─香港政策法》的規定,不給予香港特殊關稅地位的待遇。據上說明,香港澳門來台投資不應再比照一般外國人投資之規定。

4.綠色通道投資人係指無前述各款情形,且符合以下所有規定者:

(1)切結:投資人出具切結書,切結無前述紅色通道投資人各款情形,如有不實願負偽造文書刑責,並提出相關證明資料。

(2)登記:經投資人辦理投資人基本資料登記,並登記其投資之實質受益人。

(3)申報:經投資人申報與中國黨政軍及其投資事業之往來情形、最近年度營收來源及主管機關規定之可能受經濟脅迫或其他影響國家安全之重要事項。

(4)前述三款切結、登記與申報事項異動時,投資人應於主管機關規定期限內更新之。

(5)主管機關為調查是否符合綠色通道投資人資格,得命投資人提供文書或陳述。

(6)投資人切結、登記、申報、異動更新與調查,由經濟部主管。其辦法,由經濟部會同有關機關擬訂,報請行政院核定後發布之。

前述規範,乃因跨國持股關係具有證據偏在投資人一方的特質。中資繞道第三地,以多層次持股關係來台投資,其各項持股控制或影響力關係的證據,經常是「鎖在會計師保險箱」的信託契約、股東協議,投審會很難證明。因此,應要求投資人出具切結書與相關證明,課予走「綠色通道」之投資人更高的誠實義務與舉證責任,以克服跨境投資事件之調查困難與相關證據偏在投資人一方,所造成的規範失能。

5.紅色通道投資人不得投資安全敏感產業及特殊安全敏感產業。

(1)《國家安全法》應明訂主管機關指定為安全敏感產業及特殊安全敏感產業的標準、聽證及決定程序,以及指定後的股權轉讓管制事項。

(2)被指定為安全敏感產業及特殊安全敏感產業的事業或其利害關係人,得提起行政爭訟救濟。

(3)檢察長、監察委員或符合特定資格之公益團體,得請求主管機關指定特定事業為安全敏感產業及特殊安全敏感產業,如不服主管機關之決定者,並得提起行政爭訟救濟。

安全敏感產業與特殊安全敏感產業證券投資人,改變投資目的,行使表決權等共益權之程序

6.證券投資人投資目的申報:

未曾經投審會許可投資的丁類及戊類投資人,持有安全敏感產業與特殊安全敏感產業股份達1%且擬行使表決權、股東會召集權等共益權時,證券投資人應於被投資事業停止過戶日或其相當日起5日內,向金融監督管理委員會辦理投資目的申報,其要件準用第4點第(1)(2)(3)款切結、登記、申報之規定。申報事項有異動時,證券投資人應於主管機關規定期限內更新之;主管機關為調查是否符合投資資格,得命證券投資人提供文書或陳述。

7.實質受益人文件副知公司:

投資人擬行使股東會表決權或其他投資權益者,並應於被投資事業停止過戶日或其相當日起五日內,將其姓名或名稱及住所或居所及第4點第(2)款之實質受益人登記文件副本通知被投資事業或其股務代理人,補辦公司股東名簿之記載。

8.是否為合法投資,金管會之初次判斷及爭訟:

(1)證券投資人未依第6點及第7點規定辦理申報及通知,或其申報事項有不實或違法經金融監督管理委員會提出異議者,不得行使股東會表決權或其他投資權益,其投資不計入已發行股份數。不服金管會決定者,得依法提起行政爭訟。

(2)證券投資人申報事項有不實或違法未經金融監督管理委員會提出異議者,檢察官、監察委員或利害關係人得向商業法院聲請定暫時狀態處分禁止證券投資人行使股東會表決權或其他投資權益。

(3)前項聲請準用《民事訴訟法》第五百三十八條至第五百三十八條之四規定。但法院審酌公共利益及聲請人與證券投資人雙方提出證明之程度得減免擔保金。

9.證券投資人單純行使出售投資、分配盈餘、分配剩餘財產、認購新股之權利,不適用第6、7、8點規定。

10.證券投資人投資目的申報及異議辦法,由金融監督管理委員會會同有關機關擬訂,報請行政院核定後發布之。

紅色通道投資人之投資

11.中國地區政黨或軍方為投資人,或對投資人或其實質受益人有控制能力或重大影響力者,應禁止其投資。中國地區政府或公營機構為投資人,或對投資人或其實質受益人有控制能力或重大影響力者,主管機關應限制其來台投資;如有例外許可之正當理由(例如中國銀行台北分行擔任人民幣清算銀行任務),主管機關應擬具國家安全、經濟安全與社會衝擊影響評估報告,公告90日,再依《兩岸人民關係條例》第95條之程序,提請立法院同意。立法院就前項同意案進行審查前,應舉行聽證。

12.投資人申請投資許可時應向主管機關申報資金來源,其非自然人者,須提供主要股東名單,並均揭露最終受益人,以業務文書切結無第11點情形,依主管機關規定說明與中國地區黨政軍及其投資事業往來情形。但主管機關認為有例外許可之正當理由者,得免為切結。前項切結、申報事項如有異動,應申報更新。

投資人之據實陳述義務及人頭之處罰

13.綠色通道投資人依據第4點及第6點提出之切結、證明、登記與申報事項有虛偽或隱匿情事者,處5年以下有期徒刑,得併科新台幣5千萬元以下或投資金額1/5以下之罰金。意圖危害國家安全或社會安定犯前項之罪者,處7年以上有期徒刑,得併科新台幣5千萬元以上1億元以下罰金。其投資財產,沒收之。

紅色通道投資人於第12點切結或申請程序中所提出之文件或陳述有虛偽不實者,亦同。

14.投資人為規避本法之規定,借用我國自然人、法人、團體或其他機構之名義為投資行為,處6月以上5年以下有期徒刑,得併科新台幣5百萬元以下罰金,並沒入其投資資產。明知其情事而提供名義者,亦同。前項情形,投資人及名義人不得擁有、行使股東權等投資權益。

2022年5月立法院修訂《兩岸人民關係條例》,修正第92之2條「將本人名義提供或容許前款之人使用而為業務活動」課予刑事責任,修正第92之1條「將本人名義提供或容許前款之人使用而從事投資」卻是罰鍰了事,二者顯非一致,實有修正之必要,以避免利用人頭投資氾濫。

應納入規範之投資行為態樣

15.《貿易及投資法》所稱之投資包括:

(1)持有台灣公司或事業之股份或出資額。

(2)在台灣設立分公司、獨資、合夥或有限合夥事業。

(3)對前二款所投資事業提供1年期以上貸款。

(4)以協議或其他方式對台灣獨資、合夥、有限合夥或公司具有控制能力。但紅色通道投資人對上市(櫃)、興櫃公司,不得為之。

(5)併購台灣公司。但紅色通道投資人對上市(櫃)、興櫃公司,不得為之。

(6)其他經主管機關明定相當於投資之行為。

16.境外投資人持有所投資事業之股份或出資額,合計超過該事業之股份總數或資本總額1/3以上或具控制力者,為境外投資事業,該境外投資投資事業從事第15點各款行為者,應適用《貿易及投資法》關於投資之規定。

17.投資人轉讓其投資時,轉讓人及受讓人應會同向主管機關申請許可。其經主管機關限期命撤回投資或回復原狀而轉讓投資者,亦同。

撤銷及終止投資

18.投資人有詐欺、脅迫、賄賂或為不實陳述,或從事不符許可投資等不誠信行為,主管機關應終止其申請投資案之審議。其於許可後發現或發生者,主管機關應撤銷、廢止其許可。

19.主管機關許可投資處分,應予公告。許可投資處分如有違法者,檢察長、監察委員或符合特定資格之公益團體,得適用《行政訴訟法》第九條提起公益訴訟,訴請撤銷。投資人經許可後有違反本法之情形時,檢察長、監察委員或符合特定資格之公益團體得請求主管機關撤銷其投資許可,不服主管機關違法決定者得提起行政爭訟。

投審會組織改造

20.經濟部投資審議委員會雖然由跨部會副首長所組成,但是投審會的編制人員不僅人數只有55人,審查能量不足,而且基本上是經濟部招商官員擔任。執行祕書張銘斌目前兼任經濟部投資業務處代理處長、投資台灣事務所執行長、經濟部招商投資服務中心執行長,現行體制根本是把「投資審查把關」與「招商」兩個衝突的角色混為一談,何其荒謬。為了維護經濟安全與國家安全,負責對內對外投資審查與技術合作審查的投審會必須進行組織改造,引進國安、檢調、科技與反洗錢人才,兩位副執行祕書分別由國安局官員、調查局官員擔任,並設駐會檢察官,遇有不法,可即時偵辦。

內容來源:《揭開中資滲透台灣的假面-經民連與泛中國政商集團的搏鬥》台灣經濟民主連合授權轉載。