最低工資各種參考的指標的適當用法

勞動政策

行政院最近提出了最低工資法草案,希望能有更明確的政策目標和據以調整的指標,以減少不必要的爭議而讓政府訂定的最低工資能夠更合理。草案明定其目標為確保勞工合理的最低工資,提高勞工及其家庭的生活水準,促進勞資和諧。

這雖然不是完全明確,但已聚焦在「最低工資」,應可減少想藉提高最低或基本工資來拉高整體薪資水準或者影響經濟情勢的想法,而使調整最低工資的政策及其過程較為單純化。草案也明訂了調整最低工資所該依據的資料。

本文將討論草案中這些參考資料與合理的最低工資之間的學理關係,以供立法及將來實際審議最低工資時之參考,而減少不必要的爭議乃至誤用。

最低工資無法依固定公式訂定

政府訂定最低工資乃是對自由市場的干預,有些主張自由經濟的人從根本就反對。而贊成的人也有各種不同的理由以及對於經濟實況的不同判斷。所以最低工資這項政策通常不是一個有公認理論基礎或有全民共識的政策,而是個多種道理和利益相互妥協折衷,以讓多數人即使不滿意也能接受的政治性政策。

而由於經濟實況複雜且變動不定,因此和最低工資相關的道理及利益間的關係,以及其分別被重視的程度也經常在改變,不能用一組簡單的指標和一個公式,就找出不同時期的適當或可被大多數人接受的最低工資。這次草案明白說和各國一樣不以法律訂定計算公式,是正確的做法。

消費者物價年增率需再參考其他資料來加減碼

這項草案規定最低工資應參採消費者物價指數年增率擬定調整幅度,並得參採其他十項資料。換言之,這是以消費者物價上漲率為最低工資的基本調整幅度,而其他資料或指標則用來做進一步的加碼或減碼。

但這些其他參考資料對合理最低工資的影響程度甚至方向並非固定不變,即使在相同的經濟情勢下,它們的影響力也常是非線型或固定非比例關係,而經濟情勢改變時,各項因素間的關係也會改變。因此若採用某項公式或加權平均把這些參考指標加總成一個調整幅度,很可能會太僵化而不能得到真正合理或大多數人同意的最低工資上漲率。但不採用固定公式的結果當然也難免經常會因為重視的指標及對上漲幅度的主張不同而有爭議。所以我們應該對這些參考指標的性質和意義先有多一點瞭解,以減少實際運用時不必要的爭議。

低薪產業的產出物價值得特別注意

先就做為主要基準的消費者物價年增率來說,它主要是想反應勞工生產價值以及生活費用的改變,但它並未能充分精確掌握這兩項改變,因此要有其他參考資料來做補充。從經濟效率和公平的原則來看,合理的薪資應該相當於勞工的邊際生產價值,也就是勞工邊際生產力和產品價格的乘積。所以原則上物價上漲時工資應該也要提高。但消費者物價上漲率並不等於商品價格上漲率,兩者有時仍可能有相當大的差異。因此草案的參考資料中包括了生產者物價變動。

也就是說生產者產出物價的上漲率若小於消費者物價上漲率時,也許消費者物價的上漲率就不宜完全反映在工資的上漲率上。而各產業生產者產出物價的上漲率通常也不相同,因此比較該參考的應是運用較多低工資勞工的產業之產出物價,而不是幾乎不用低工資勞工之產業的產出物價。

最低生活費和最低工資間的合理比例要定期研究調整

而從照顧低工資勞工生活的目標來看,物價提高時最低工資也應提高來維持必要的生活支出。但消費者物價和勞工的生活費用也不見得同比例變動,所以草案納入了民生物價、最低生活費、以及家庭收支狀況三項參考資料。其目的應該是在民生物價、最低生活費,以及所得最低那10%家庭的必要支出增加比消費者物價上漲率高時,最低工資的上漲率可能就應適度高於消費者物價上漲率。而最低生活費和最低工資之間也有水準值的關係,在後者依物價上漲率等指標調整一段時間之後,它和最低生活費之間的差距可能逐漸改變而不能保障勞工家庭生活。因此我們也要定期評估兩者間合適的關係,並做必要的調整。

勞動平均生產力代表性不足不宜亂用

再回來看勞工邊際生產價值的問題,除了產出物價,勞工的合理工資理論上也該隨其邊際生產力或對生產的貢獻而提高。但勞工的邊際生產力並非固定,且受其他生產要素投入量的影響,所以實際上很難有低工資勞工的邊際生產力之資料,草案所列的勞動力生產指數只是整體經濟的勞工平均生產力,運用時要十分小心。勞工邊際生產力和平均生產力並無比例關係,且各產業和各類勞工的生產力也不同,用全經濟平均生產力的變化幾乎不可能代表低工資勞工的邊際生產力之變化,所以希望在未來最低工資的審議中,不要出現要把勞動生產力指數的上漲率隨便直接加到消費者物價上漲率上,以做為最低工資調整幅度的主張。

勞動平均生產力的增加有甚多是其他因素的貢獻,所以它很可能高於邊際生產力的增加。因為生產持續走向資本密集和技術密集,而且新的技術不少是傾向於替代人力,這都較可能使勞工的邊際生產力上升的比平均生產力慢。

以看得到的資料來說,那些高度資本密集的產業之每勞工平均產值或每人平均生產力都高於一般產業很多,但其中由市場自由決定的員工薪資並不見得高於一般產業多少,表示其邊際生產力並未因平均生產力很高而同樣變得很高。而若資本密集產業在經濟中的比重增加而使整體勞工平均生產力增加,也顯然不表示任何產業勞工邊際生產力的增加。現在有很多情況勞工邊際生產力甚至可能因為資本和技術的增加而下降,但勞工平均生產力卻上升。

所以把勞工平均生產力擺在參考資料中,主要的作用是提醒大家邊際生產力若有增加應該要反應在工資上。如果不能精確推估低薪勞工的邊際生產力,我們每次可能要由其他資訊來討論實質最低工資可以反映平均生產力上升的適當程度。

要多注意各業薪資而非全國平均薪資的變化

例如勞工平均薪資年增率中的薪資有很多是由市場決定,也就是和很多勞工邊際生產價值的提高有相當關聯,如果低薪勞工的邊際生產價值增加率和其他勞工大致相同,這項資料就可以當做調整最低工資的重要參考。

但理論和現實上都很難假設兩者相同,因此我們可能要再看更細的資料,如草案中的各業勞工工資。各業工資水準和變動率的差異可以顯示出各產業間邊際生產價值和其變化並不相同。如果工資主要是在某些少用低薪勞工的產業上漲,我們就較難假設低薪勞工邊際生產價值的增加有像平均工資那麼快,因此也就不宜只依平均薪資就要求最低薪資的漲幅要像平均薪資那麼快。

參考低薪者在就業中之比例來研判最低工資是否適當

草案也把各產業的發展情形及就業狀況列為參考資料。這裏除了前面已討論的各產業工資和產出物價的差異之外,運用較多低薪勞工之產業的投入物價、景氣、各種就業變化之指標、失業率、以及將成本上升轉嫁到產品售價的能力,都應該用來考慮市場可以接受而不致明顯降低就業的最低工資上漲幅度。這方面的決策無法有很客觀精準的判斷,所以需要有較多有耐心的研究和討論。

就業資料中有一項值得特別注意的是低工資勞工在就業中的比例。學理上政府要規定最低工資的一個正當理由。是有些低薪工人可能因為居於弱勢而被雇主用低薪壓榨(陳博志,2011),所以該訂一個最低工資來降低雇主壓榨的可能性。而在經濟教育已相當發達的國家,這種可能被低薪壓榨的情況在典型雇用中應該不會太多,若月薪只拿到法定最低工資的勞工比例已經甚高時,我們可以猜測這最低工資已不太可能是壓榨剝削勞工的結果,而且可能有某種程度高於政府不干預時自由市場會決定的工資,因此,不需再為避免壓榨而額外提高。

我們也可分析各產業各薪資的就業比率,而在較低的工資水準中找出不太可能是壓榨造成而是市場自然形成的低薪就業層級,並以它做調整最低工資的參考。例如法定最低工資低於最低那四分之一勞工之平均薪資的差距擴大時,可適度調高基本工資以讓差距不要擴大太多。這方向具體的做法當然該有較深入的實證研究做基礎。

景氣和通貨膨脹之外的整體經濟發展狀況不必特別考慮

國家經濟發展狀況是該考慮但範圍很廣的資料,其中有些資料的功能較為明確,例如景氣太差或有通貨膨脹疑慮時,最低工資的調整就可能要暫時保守一點,把一部分該調整的幅度延到來年。未來的經濟成長預期樂觀時則或可較大膽提前多調高一點。沒有特別明顯關聯的資料則不必管太多以免造成困擾。草案中把國民所得、平均每人所得、國內生產毛額、以及成本構成之分配比率放在參採資料中,似乎並非必要。

國民所得和國內生產毛額都是全國總量水準值的資料,和合理最低薪資沒有什麼關聯,真的要看的是前述景氣和經濟成長率等代表經濟變動的資料。在已有最低生活費、所得分配(家庭收支狀況)、以及平均薪資和各產業薪資等更精細和貼近最低工資勞工的資料狀況下,每人平均所得其實也沒有什麼必要再列入考量。

各類所得在國內生產毛額中的佔比是不恰當的參考資料

至於各類所得或成本在國內生產毛額中的佔比或分配比,因為國內有些人拿受僱人員報酬佔比的升降來主張勞工是否分到太少,草案可能也因此將它列為參採資料。但這是不恰當的,將來主法時最好把它刪掉。個體經濟理論明白指出,公正合理的薪資並不表示薪資要在總所得中佔有某個固定的比例。在各種生產要素的報酬都按其邊際生產價值支付的全理分配模型中,勞工或資本所分到的比例通常都會因勞工和資本投入比例的變化而改變。雖然簡化的Cobb–Douglas一階齊次性生產函數能使勞工和資本的合理分配比例不會因為資本勞工的投入比例改變而改變,但函數本身參數的改變或各產業的參數不同,就會改變合理分配比例。何況實際上的生產函數極為多樣化,而非只有Cobb–Douglas一種,所以經濟學上並沒有一個固定的合理分配比,如果有人主張近年勞工分配比例下降是對勞工不公平,那並不是根據經濟學或任何科學所提出的主張。把這比例擺在最低工資法中,只會引起不正確的爭議。

現實上受僱人員分配比在近二十年只在很小幅度內波動,而且它會受到租稅、折舊、和景氣等因素影響,客觀上不能說它的升降是薪資特別是最低工資偏低或偏高所造成。所以依據這項比例每年的升降來調整最低工資可能是白忙一場,難道這項比例提高時我們要調降最低工資嗎?

我們可以理解有人看到受僱員工分配比下降會想到勞工分到比較少,因而認為對勞工不公平。但即使如此想,我們要加強的政策也是提高整體薪資而非最低工資。何況前面已指出,這比例的升降並不代表公不公平。勞工的待遇是否公平合理,要由個別產業、工作、甚至個案去看和去保障,不是用一個沒有學理依據的資料,在學理和實際上不是提高薪資的有效工具之最低工資上爭議。

提高薪資和改善所得分配仍有很多更恰當的方法

而即使依任何理由而很重視勞工階級在總所得中的佔比,我們也不能只在受僱人員報酬佔比上計較。在現代社會,勞工階級的收入除了薪資之外也可以有資本報酬,還有政府和社會提供的各種實質服務。員工分紅、入股、資本的大眾化、全民健保、各種改善人民生活的公共建設,以及各種社會福利政策,都可以提高勞工和中低階層在社會福利中的佔比,而這些政策也都還有很多改善的空間。我們也可以加強發展能多僱用目前低薪資之勞工的產業以及其他能提高薪資的對策來提高他們的薪資。由政府制定最低工資只是保障弱勢的手段之一,而因為它會干擾市場機制和效率,也有其不良副作用,因此要謹慎運用,不要把太多目標和缺乏合理依據的想法加到最低工資政策上。

原文刊登於台經月刊,作者授權轉載