革命前夕》千呼萬喚始出來 大選迫近才端年金改革政見

年金改革

或許可以堪稱開放人民直選總統以來,最為荒腔走板的大選過程,在野陣營宣稱有六成民眾期待政黨輪替,是他們挺身而出的唯一動機,本是構築參選正當性的施政理念、政策價值與過往地方執政的成績單,反而乏人問津。

在參選總統截止登記日之前,整場選戰的焦點充斥在野兩黨的爾虞我詐與分分合合,在高達「六成」民意的護航之下,完全無心在政策白皮書多所著墨,多數政見都是片段零散出現在致詞或專訪,不過臺灣社會似也不以為意。

或許不會有人否認勞工保險基金的財政面臨極大的風險,甚而許多政治人物、媒體使用聳動的「瀕臨破產」字眼,來形容年金改革是迫切性。可是直到選前45天,侯友宜與柯文哲確定分道揚鑣、郭台銘退出選舉之後,在由全國產業總工會、全國金融業工會聯合總會、全國教師工會總聯合會、台北市產業總工會及高雄市產業總工會,聯合舉辦的2024年總統大選「工」辦勞動政見發表會上,才有機會一窺各組總統候選人的勞工政策,尤其是勞工保險的改革對策。

避重就輕的年金改革

各家民意調查均持續領先的賴清德副總統,在年金改革的論述上顯得過於保守,可能在選票得失的考量下,尤其他的選票結構十分仰賴中高齡人口的支持,連帶影響年金改革的政見,均以不得罪選民為最高指導原則,也就是延續蔡英文政府大量投入稅收的做法(總計為2,760億),承諾上台之後會持續挹注公務預算,來穩定勞工保險基金預期逐漸下滑的水位,甚而在職業退休金(勞工退休個人帳戶)方面,還釋放出加碼雇主提繳的訊息,但這些並無助於根除勞工保險目前財政失衡的問題,於是再將解決之道的具體細節,留待當選後所組成的對話機制進行討論。

而中國國民黨總統候選人侯友宜所提之年金改革政見,與民主進步黨並無二致,同樣是每年稅收撥補1,000億、提升基金投資效益,以及上任之後召開勞工保險年金改革的國是會議,實際上也是從選舉的角度來擬定改革政見,盡可能不在選前推出不受選民歡迎的主張。

比較之下,台灣民眾黨柯文哲是主要總統參選人之中,相對清楚交代勞工保險應該如何改革;雖然他仍提出不會引發選民反彈的千億稅收挹注,但事實上,柯文哲在另一場遠見高峰會的「向未來領袖提問」專題論壇,有拋出更完整的論述。

他強調臺灣應開展新的社會運動――「壯世代計劃」,對比日本與南韓65歲以上人口依舊有30%留在就業市場,我國僅剩6%,所以長者必須改變觀念,將來繼續工作、持續消費。

換言之,柯文哲的年金改革核心是延後退休與高齡就業,反而接近是經濟或人力政策,著眼在解決臺灣近年來遭遇的缺工問題;另一方面,為保障社會弱勢勞工,他認為需要建立勞工保險樓地板,同時藉由租稅優惠來鼓勵雇主的勞工退休金提繳率,由現行的6%提高至7.8%。此外,柯文著同樣保證當選之後成立勞工保險改革國是會議。

虛晃一招的政策白皮書

不難發現三黨總統候選人的選舉政見走向趨同,將財政重整的責任交付給高度不確定性的國家稅收、金融市場與社會對話機制。

首先,在未加稅的前提之下,利用大量公務預算來填補勞工保險的收支缺口,問題是可能無法順利找到至少1,000億的財源,而且必須定期定額逐年編列,後續還會面臨預算排擠而壓縮其他公共政策的空間。

其次,資本主義遭逢週期性經濟危機的頻率與間隔縮短,經常打擊公共年金基金的投資表現,藉助金融市場的風險操作獲利,有時反被不穩定的市場波動所吞噬。第三,廣納政府官員、利害關係人與學者專家的國是會議,雖然符合社會參與與公開透明的民主價值,最後可能淪為各說各話的場面,仍是回到政治菁英的決策圈拍板定案,可是各黨候選人在選前卻少給出交代,社會大眾無從比較,更遑論以政見作為投票依歸。

對於柯文哲建議的延後退休與高齡就業而言,依舊是屬於原則性的主張,實際上要如何落實、政府相關法令又該如何調整付之闕如。以延後退休為例,依照現行《勞工保險條例》之規定,自2018年開始每兩年調高請領老年給付的年齡1歲,2024年起已是64歲,2026年後則為65歲,所以柯文哲必須說明清楚的是,他提出的延後退休年齡,指的是加快目前調高請領年齡的腳步,還是如許多歐洲國家一般,打開請領年齡的天花板,延後至67歲甚至68歲。

事實上,隨著平均餘命延長,提高法定退休或請領年齡成為「準自然」的反射回應,以控制公共年金保險的隱性擴張,不少國家的法定退休年齡已不再是過去常見的65歲,若是我國接下來準備接軌上國際社會的改革潮流,修改現行《勞動基準法》的強制退休規定勢在必行,加上學習許多國家如義大利、荷蘭、丹麥、斯洛伐克、葡萄牙、希臘、挪威、愛沙尼亞及芬蘭,建立法定退休年齡與平均餘命之間連動的自動調整機制,可惜這些議題在總統大選期間都未有深入的討論。

面對改革衍生而來的副作用

雖然延後退休年齡是老牌福利國家進行年金改革的普遍作法,但任何改革都不免衍生出其他問題或副作用,譬如多數從事高危險或體力勞動的職業,這些勞工似難以隨著延後退休而持續工作,接下來的考驗會是如何界定危勞職務、標準為何、以及降低多少的法定退休年齡才算是合理等;然而,總是會有仰賴體力勞動的勞工不被視為危勞職業而無法適用「較低」的法定退休年齡,他們可能變成長期失業者,抑或是終生領取減額年金。因此,誰能被認定為危勞職業將不可避免會引發政治爭議與衝突。

其次,則是涉及公平性的問題。平均餘命的提高主要是來自良好教育、高所得的族群,其受到延後退休的影響十分有限,不過對於低技術、低工資的受僱勞工相對不利,直接減少他們終生領取年金的金額與期間。第三,在部分相對封閉的就業市場,延後退休年齡將會擠壓年輕人口取得工作的機會。

放大年金改革的跨政策視野

人口老化為年金體系帶來沉重的財政負擔,可是過去的年金改革偏重活化非經濟人口的老年人,強調延後退休可以減少終生領取年金的期間,以及促進高齡就業將老年人從領取者變成貢獻者,有助於恢復年金體系的財政紀律。

然而,我們經常忽略促進老人就業的提前,是著手改變社會主流的刻板印象與歧視眼光,並且需要為高齡就業市場創造更多合適的工作機會,否則只是讓老年人口獨自在就業市場載浮載沉。

除此之外,其實解決工作家庭衝突的難題,也可以動員更多本因家庭責任牽制而無法外出就業的女性,推動可行的就業政策來打擊青年高失業率,均可為社會安全體系帶來新的繳費貢獻人口。單靠改革年金體系是無法達到永續發展的目標,同步推動家庭政策、就業政策及長期照顧政策等跨政策的橫向聯繫,才是確保年金體系行穩致遠的不二法門。