2023年12月12日,立法院三讀通過最低工資法。針對向來爭議不小的,諸如是否應採納強制公式、多少拘束性參考指標、是否應強制隨物價指數調升、國會是否有介入權限等,新法相對朝向比較鬆散、有點不置可否的決定方向,當然,即便是程序設計,也毋寧是選擇題,眾人有偏好,不同國家有作法,未必優劣對錯。然而,一個不會隨最低工資法而解決的問題是:提高、或甚而只是實施最低工資,對就業會產生何等影響?是否如許多人深信的,反而遭致低薪者的失業?
2023年9月一份研究,探討基本工資調升對台灣勞工就業之影響,以2013-2018年的實證為據(黃芳玫、周思廷 2023),提出怵目驚心的觀察:不論是月薪或時薪基本工資之調升,皆顯著降低低薪勞工第二年持續就業之機率;其中,時薪基本工資之調升幅度較大,對低薪勞工就業之負向影響大於月薪基本工資之影響。月薪基本工資之調升,對青年低薪勞工影響最大,對男性低薪勞工之影響大於女性,對農業低薪勞工之影響大於對工業、服務業低薪勞工。時薪基本工資之負向影響,以高齡勞工最大,青年勞工次之,對女性影響大於男性,對服務業勞工之影響,大於對工業與農業勞工之影響。
實施「最低工資」反而會導致低薪者失業?
如此結論並不意外,勞動經濟學者江豐富也曾言「不但基本工資,甚至連勞基法和外籍勞工等不利於勞動需求的政策變數,都會對多數男女年齡組的失業率造成顯著的正向影響,使其失業率隨之同向提升」、「提高基本工資,一方面會縮減廠商對基層勞力實施在職人力資本投資的動機,造成初級勞力的人力資本與技術永遠無法跟上勞動市場的需求,而徒增其就業的不穩定性,另一方面也會變相鼓勵基層勞力提前進入勞動市場工作,而減少其在校人力資本投資或接受職業訓練的意願」(江豐富 2007),彷彿,最低工資的善意,是條舖往失業的不幸道路。愛之適足以害之,1980年代歐洲常見批評勞動法令之語再現。
這個向度其來有自,新古典經濟理論標準說法:當前真實工資,如已超過充分就業狀態時應存在的均衡工資,勞動市場的供給與需求,就無法合致,而工資價格過高,勞動力需求者不願接受,勞動市場均衡就無法達成,失業便形成。換個說法:只要市場運作,工資等於勞動力的邊際價值,就會充分就業,如生產力的成長超過工資數額的增加幅度,企業就會額外的僱用(新工作誕生),但如工資率超過勞動的邊際產品價值 - J. B. Clark的「邊際生產力理論」,企業失去僱用誘因,失業自然產生。一般稱勞動市場均衡理論的這個說法提到,只要工資率符合邊際痛苦、勞動痛苦,所得與休閒間相互替代之邊際率,勞動者就會有供給勞動力的意願,是以,只要讓工資率比邊際率低,勞動者就不會提出供給要約(待在家裡),就不會有失業發生。
意思是說,工資太高,比方因提高最低工資所致,高到超過勞動力的邊際價值,雇主就不會想僱用,失業就誕生,如果低於它,如抑制或不要採行最低工資,讓企業生產力的成長,超過工資增加的幅度,企業就會選擇僱人,大家就會有工作,充分就業就達成。許多的名詞,邊際、痛苦,都在述說著均衡理論所描述的那條界線:在界線內,別跨過「該有的市場工資、均衡工資」那條線,失業不會發生,一旦跨過,超越了邊際與痛苦,一時的、來自最低工資的受益者,就會受害而失業。
如此基礎上,「低度就業均衡」理論也油然而生。不少經濟學家相信,國家如果努力推行充分就業政策,只會引發通貨膨脹,造成失衡效果,景氣衰退,失業浮現。因此,只要不推充分就業,維持一「自然失業率」,繼續保持經濟的充分競爭,便能創造低度就業均衡,維持經濟均衡,嚴格意義的「失業問題」就不會產生。不禁令人想起1980年代美國企管專家的主張,他們曾建議,日本應該維持6%以上的「健康失業率」,為何健康呢?因為有這個程度的失業,工資就不會上揚,經濟便足以充分發展。
經濟學界的異議聲浪
經濟學界也不是沒有不同聲音。美國經濟政策研究所(Economic Policy Institute)的Liana Fox,總結15年美國經濟學研究成果,認為「對低工資勞動者與企業,最低工資都將帶來好處,也不會產生不利就業的影響」(Fox 2006)。諾貝爾經濟學獎得主、曾任世界銀行首席經濟學家與總裁的Joseph Stiglitz,針對美國1997年的提高最低工資,說道:「我們看不到任何失業率上的反應。失業率只是明顯的繼續下降」。為何會有如此轉折?
直到1990年以前,基於70年代「提高最低工資與失業增加同時發生」之「期間考察法」的解釋,經濟學家經常深信,提供最低工資將產生不利於產業與勞動者的結果。90年代以降,很多經濟學家有了截然不同的看法:兩者沒有直接關聯:影響就業失業的因素太多,總體經濟上的因素更重要。
三個2006年前後,在美國經濟學界很受注意的研究,提供不同線索。David Card觀察美國各州,當時美國聯邦最低工資為時薪5.15美元,50年來最低,有22州規定較聯邦為高的最低工資,6州則透過公民投票決定最低工資。觀察顯示:提供最低工資的州,薪資顯著提高,但看不到與就業的發展有何關聯。
Lawrence Katz & Alan Krueger研究美國的速食餐廳,有些支付最低工資(第一組),另一些則支付較最低工資明顯為高的薪資(第二組)。當某一州提高最低工資時,屬於第一組的速食餐廳便須提高其最低工資,結果顯示,這一組的餐廳,僱用較提高最低工資前,更多的勞動力。
David Card & Alan Krueger觀察400家位於New Jersey與Pennsylvania的400家餐廳。New Jersey提高了最低工資,之後該州的餐廳比鄰近的Pennsylvania之同業,僱用顯然較多的新勞動力,這項研究起初受到質疑,後來經美國聯邦勞動統計局(Federal Bureau of Labor Statistics)證明資料正確。
諾貝爾經濟學獎得主:不懂為何那麼多人害怕最低工資
以上研究,較之過去學界同僚,最大差別在於:他們不使用「期間考察法」,而是使用類似自然科學實驗的方法,針對特定時間與空間的「區間範圍」,嚴格控制實驗條件,創造條件,彷彿在封閉的實驗室中,操作自變項,然後觀察依變項,這裡的條件與自變項,就是最低工資的提高,依變項就是失業。期間考察法,實在有太多問題,在觀察時期內,有太多可能影響就業的因素,最低工資的實施或提高,連是否為影響就業的原因之一?或許都未必可知,卻被視為有因果關聯、甚至是主因?附帶一提的是,做出開創性研究的David Card,2021年獲頒諾貝爾經濟學紀念獎,因為已去世。
2006年,650位美國經濟學家,包括諾貝爾經濟學獎得主Kenneth Arrow、Robert Merton Solow,以及6位美國經濟學會(AEA)的前任會長,共同連署提出所謂的「提高最低工資」(Raise the Minimum Wage)呼籲,訴求「適當的提高聯邦以及各州的最低工資,將極明顯的改善低工資勞動者及其家庭的生活,而不會產生批評者所警告的負面效果」。經濟學家計算到,如果將聯邦最低工資由5.15提高至7.25美元,也就是將最低工資佔平均薪資比例,從32.9%提高至46%(約與當時的荷蘭相當),則全美將有1490萬名底層勞工獲益,其中26%之獲益勞工為育有子女之家庭,將有730萬兒童獲益。
Robert Merton Solow,1987年諾貝爾經濟學獎得主,柯林頓總統的經濟顧問,不禁感嘆:「我真的不知道,為什麼還有那麼多人害怕最低工資。我們早已發現,因為擔心失業惡化,所以反對實施最低工資的說法,根本就不正確」。Solow教授,最後改寫他的經濟學教科書,不再採用新古典經濟理論、勞動市場均衡理論的標準說法。
2023年8月9日的德國媒體報導(FAZ),德國自2015年實施最低工資以來,「一個經濟學家們所做過的最大錯誤預測之一」是:最低工資並沒有如經濟學界所預測的那般,帶來失業,不論是德國經濟研究所曾經預測的「至少20萬人失業」,或其他研究機構所預期之更高數字,都沒有發生,即便最低工資的漲幅,早在通膨的兩倍以上。不少美國經濟學家們早就主張的「實施最低工資制度,不會帶來失業」,漸為他們的德國同僚所接受。
論戰不會消失
異見還是不會消失:對於德國社會常聽聞之「8萬個工作不見了,對,因為最低工資」,依法設立之德國最低工資委員會,委託三位經濟學者進行研究,觀察2015年德國實施最低工資之後的影響。結論寫道:「在統計上,引進最低工資,對於從屬性就業而言,產生顯著的負面影響,因果關聯業經證實」,「在某些產業,確實對有社會保險投保義務的就業,帶來負面影響,但在其他產業,卻有著提高就業的效果。在較為繁榮的地區,看不到有不利的影響,但在相對經濟成長疲軟的區域,失業增加就比較明顯」。
美國學者Jonathan Meer & Jeremy West在2016年的知名研究顯示,如捨棄短期、而是長期觀察,例如對美國50州、37年來的勞動市場研究,最低工資,長期而言,可能帶來失業的效果,工作可能逐漸地減少,不再增補人力,或是沒有新的工作位置出現。2022年,相同的議題,針對全美57個區域的調查,發現竟有超過8成,出現對就業的負面影響,其中5成,結論是非常顯著。這些「反撲」,好像又走回昔日「期間觀察法」。
「最低工資與失業之連動性」爭論,短期觀察總有盲點,但長期考察又令人狐疑。事實上,在勞動市場相對強勁期間,實施最低工資或大幅提高,都確實看不到失業上揚。但在懼怕失業的階段,最低工資常變為禁忌,少有人敢正面碰觸,只要就業狀態穩定,勞方又會強力要求大幅提高最低工資,呈現兩極。
德國經濟學佛萊堡學派代表人物、秩序自由主義者Alexander Rüstow曾說:「看不見的手,會重建社會不同對立力量的自然調和狀態,只要人們不要企圖多管閒事。然而,自由經濟學所夢想中的這般經濟與社會秩序,使得經濟學變成跟神學一般,吾人姑且稱之經濟神學,而它的教義,就叫做市場」。提高最低工資,對於底層勞工,究竟是「愛之」還是「害之」?經濟學界對此問題,必須承認,爭執難熄,「市場」究竟扮演如何之角色?還是「宗教般的囈語」?還是說:社會、家庭等面向更為重要?讓我們下回繼續討論。