國家選才制度漸進改革 達成考用合一

政府政策

用人機關參與選才需要社會各界、整體公部門、人力資源部門,大家一起共同討論,未來修法與否,也需要用人機關認同並且願意承擔未來他們應負的責任。

用人機關參與國家考試選才,分成直接與間接兩部分。在「直接」部分,用人機關參與程度的確有限,產生類似盲選的情況。但在「間接」的部分,如設置考試類科、設定應考資格、考試方式、應試科目,及擬定命題大綱、類科職能分析等,每一步都有用人機關參與研議。

最近的案例是為因應海洋委員會成立,增設「海洋技術」及「海洋行政」類科,該類科高考應試科目共8科,除共同科目外,6項專業科目則由用人機關提出構想,思考海洋行政及海洋技術設立目的及相關科目,與考選部及學者專家共同研商後,再提送到考試院審定,換句話說,在「間接」的部分,用人機關還是有充分參與。

當然今天要談的是「直接」部分,目前僅部分考試設有除筆試之外兼採口試之考試類科,循例邀請用人機關高階人員擔任口試委員,直接參與選才,未來如何以更直接的方式讓用人機關選才,找到更適合的人才,讓考用更加合一,是未來努力的重要方向。

考試任用歷史脈絡

民國38年至55年曾經採用資格考,惟因考試及格、銓敘合格兩類人員採併列造冊,致使機關遴選任用時彼此排擠;又部分特殊機關,得由機關首長自行進用人員,無須考試取才,以致當年類似資格考之候用名冊制度成效不彰。依據銓敘部統計,38至55年間,高考錄取3,802人,無人被任用,普考錄取6,364人,任用32人;特考錄取59,116人,任用2,809人,顯見考用落差甚大。未來如實施資格考,應避免發生大量通過資格考的人員無法被任用。

另外,68到84年則依職缺分為2類進用方式,第一類為分發任用,最低分數在50分以上;第二類則類似資格考,等待用人機關甄選進用,分數需達60分才算及格,因此形成錄取標準不一致的問題。未來如果採類似方式,必須注意錄取標準與公平性等問題。

還有,85年到96年係採現行的任用考加上增額錄取。現行的「增額錄取」是指正額錄取者分發完畢,再依成績高低排序分發增額錄取者,但在85到96年的「增額錄取」為類似資格考的形式,用人機關無須依照分數高低可自行從增額錄取者中挑選,此即引發公平性的聲音,增額的部分為了公平起見,最後改以分數高低排序處理。因此,未來如走向資格考,公平性的問題亦不可輕忽,當然也不能因此而裹足不前。

考選制度變革以因應新世代人才招募

時代改變了,新的世代來臨,考試院國家人力資源論壇電子報也曾討論108課綱帶來整體教育方式的轉變,大學錄取也採多元篩選機制,新世代未來十年、二十年後,是否還能適用這套傳統筆試制度?現行考試科目這麼多,是否還能用這樣的方式取才?公務人員考試未來的定位,究竟該維持現行任用考模式?或有其他可能性?

一、現行考選制度雖維持了形式公平,惟輕忽適才及適所之重要性

我國公務人員考試及任用制度,期藉由公平、公正及公開競爭之考試,篩選適格人才,蔚為國用。惟在既有考選體制及實務運作下,能否衡鑑出真正符合機關用人需求之適格人才?仍係學界及實務界,爭論不休之議題。

以公務人員高普初等考試為例,每年為公部門甄補近6千名新進人力,但用人機關無法實際參與考試過程,無從了解被分發(配)者之學習歷程、性格特質、工作潛能等是否符合機關所需;錄取人員雖已填列志願順序,但實際決定其何去何從,仍係按原先考試成績高低。是以,用人機關與錄取人員均僅能被動接受分發機關(銓敘部、行政院人事行政總處)之分發(配)結果。

因此,現行制度確實滿足了社會各界對於公平、客觀之期待,但就策略性人力資源管理之觀點,其僅以「人力供應」為思維基礎,忽略「供給與需求相互搭配」、「適才適所」之用人目標。換言之,我國現行公務人員考選機制如僅重視考選程序公平,卻輕忽機關實際用人需求,如此之考選機制實非完善。

二、在維持程序公平之前提下,尚待凝聚各界共識,適度將資格考之制度精髓納入選才機制

長久以來,考試權獨立超然之地位,以及考試用人程序之公平、公正,向為我國考選制度所珍視及自豪。但過度墨守成規,將使考試用人制度呈現僵化。從先進國家公務人才進用經驗,以及公共管理相關專長之學者論著可知,如能適度納入資格考之理念構想,提高用人機關參與選才過程之決策權,將有助達成「專才、專業、適才、適所」之理想。

惟公務人員考試制度究該採資格考、任用考,或是雙軌併行?不僅是考用制度及實務之變革,更是價值觀之翻轉。換言之,未來公務人員考選制度之設計,如朝向資格考之方向改革,在法制上,其資格保存年限、候用名額之計算及控管、遴選機制之設計等事項,允應審慎研議;實務運作上,在提高用人機關遴用人才決策權時,宜考量如何杜絕人情關說弊端,並維護重度身心障礙者等弱勢族群任職權益,實現社會正義等等,當諸多疑慮無法有效泯除之際,學界及實務界恐無法凝聚共識,亦難取得社會大眾信任。

考選部這幾年也在思考怎樣突破及改變,中長期來講,還是必須仔細檢討並修改相關法規,就像近期由考試院、司法院及行政院三院共同討論的法律專業人員資格及任用條例,以特別條例處理法律專業人才的問題,包含法官、檢察官、律師及法制人員,將來通過資格考後再進行實務學習,並由用人機關負責甄選或甄試。公務人員的考試未來如果部分或全部走向資格考,應修正的法規除公務人員考試法,尚有公務人員任用法、公務人員訓練進修法等相關法規應併同檢討修正。

考試項目不可能只「加」不「減」

考試內容該怎麼處理?我們曾在108年推動高普考職組職系系統大幅度整併,職組從43個整併為25個,職系從96個下修為57個,但考試類科幾乎沒有變動。高考從122個類科減為113個類科,普考也從78個類科減為71個,考試類科減少的幅度很小。

每個考試類科原有對應的職能,但經調整後,現行一個職系下已有多個考試類科,考試類科對人員在職系流動上已無多大關聯。以文教行政為例,文教行政職系下有文化行政、教育行政、體育行政、國際文教行政、博物館管理等考試類科,如人員以教育行政錄取進入教育部工作,他日遇體育行政開缺,就有機會轉調至體育行政,在職組職系大幅整併後,細分過多的考試類科恐怕已逐漸失去原先的意義

另外有些人提及希望增加心理測驗、性向測驗等,但制度不能只「加」不「減」,對應考人來說,目前準備國考的負擔已經過重,如要另加心理測驗、任用機關甄選,應考人可能無法負荷。至於如何「減」?此部分需要用人機關的支持與共同研商。幾年前也曾推動高普考應試科目調整方案,試圖將高考三級專業科目6個減為4個,普考專業科目從4個減為3個,雖然大部分應考人支持,但還是有部分人對此產生質疑,因此未來更要審慎處理。

漸進式改革,口試過程增加用人機關參與度

短期不修法的情況下,建議先藉由列有口試的考試類科,增加用人機關參與度。以往口試委員共三位,其中一位為用人機關代表,兩位為學者專家,但如外交領事人員特考,口試委員已改為兩位為用人機關代表,一位為學者專家,因此用人機關的參與度已經提升。

未來甚至可直接由用人機關負責口試,考試院可聘任用人機關的高階文官為典試委員,由此人兼任口試召集人,並審慎選擇口試委員負責口試評量。如司法人員特考,其口試召集人已請法務部代表負責。以上作法是在沒有修法的情形下,賦予用人機關更多參與空間。另外現行高普考大部分的類科是沒有口試的,未來亦可考慮將部分類科減少筆試,增加口試,並由用人機關擔任口試召集人,以大幅度提升用人機關參與度。

教考用三方合作,讓一流人才加入公部門

目前採取的考試方式進用許多表現相當傑出的公務人員,只是時代改變了,必須因應新世代進入公部門的意願,如果設有太多障礙,可能造成新世代不願意選擇進入公部門服務。未來要努力的方向不只讓用人機關參與選才,也應該進一步與教育端密集合作。如果教育端培育的一流人才不鼓勵進入公部門,用人機關所能選拔的也只有二流、三流人才,所以我們必須與教育端共同培育未來公務人才。

未來修法與否,也需要用人機關認同並且願意承擔責任。例如體能測驗,體能測驗其實應於訓練階段進行淘汰,為何是在考試端先行測驗?部分原因是因為用人機關為節省訓練成本,需要應考人先行證明有某些程度的體能。如何讓用人機關好好的參與選才,無法一蹴可及,但可逐步朝此方向邁進。

放眼國外制度,大多由用人機關選才,我國不能停留在僅依靠考試機關選任人才,用人機關也應該充分參與,才能達到考用合一,讓用人機關可以真正找到需要的人才。

本文作者為考選部部長許舒翔,授權轉載自《國家人力資源論壇》。更多精彩內容,請<點此