革命前奏曲》唯有值得信任的政府 才有永續的民主

政治

2024年是全球重要的選舉年。台灣在1月13日順利完成總統大選,印尼、巴基斯坦亦相繼舉行大選,美國將於11月舉行總統選舉。定期選舉不是民主政治的充分條件。若以國家領導人定期選舉來看,中國與俄羅斯也可說他們有民主政治。民主政治的選舉還有兩個要件:政黨(或政治人物)間公平的競爭以及政權和平移轉。

實施兩百餘年的美國民主制度被許多人視為典範。2020年選舉失利後,川普鼓動支持者攻占國會山莊,四處找票企圖推翻選舉結果,拒絕承認敗選,讓政權幾乎無法和平移轉。2024美國總統大選將提供一個檢視「選民是否因信任民主政治的運作,而願意站出來捍衛民主制度」的機會。本文則以智利失敗的民主轉型,說明民眾對民主制度信任與否關係到民主能否永續。

智利軍事獨裁政權造成嚴重的社會不公平

1973年9月11日推翻民選政府取得政權的智利獨裁者皮諾契(Pinochet)將軍在得不到國際支持情形下,亟需以具有社會進步指標性的政策強化其統治正當性。在自由放任主義經濟學者的鼓動下,皮諾契進行一連串激進的政經改革。

首先,禁止全產業的工會運作,讓各工廠自組工會彼此競爭,這就是市場基本教義派透過競爭將經濟事務「去政治化」,讓個別的受雇者表面上取得「個人選擇自由」,以個體身分與雇主談判,而非過去的團體協商,形成勞方與資方不對等的議價能力,政府亦可放手不管。

1980年11月軍事獨裁政權廢止實行已有50多年的隨收隨付制公共年金制度改採個人帳戶制,允許個人帳戶中準備金的運用與管理私有化。年金制度一旦私有化,解除了政府在保障民眾老年生活的角色。私有年金體系本質上就是不管勞工是否有能力投保,勞工必須自己拿錢投保,自己負責退休階段的生活開銷。然而,維繫軍事獨裁政權統治的軍警情特則無需參加個人帳戶制,另享優渥的退休年金,造成嚴重的社會不公平。

智利軍政府接著發放從幼兒園到高中的基礎教育券,實現了市場基本教義派「政府退出教育體系以避免國家獨佔教育」的主張,造成不同階層接受教育的機會與品質差異變大。至於高等教育,智利軍政府將公立大學改為「自籌資金」的營運模式,造成高等教育學費高漲。這些政經改革讓智利社會變得更不公平,不僅所得分配仍然極度不均,而原本由國家提供的公共教育、醫療衛生保健、社會保障都不再是每一個智利公民應享的權利。

智利回歸民主超過30年,富有階層仍處於權力中心

皮諾契為鞏固與有錢富有階層組成的寡頭統治,1980年制定的新憲法嚴格限制政府的財政權力。任何政府支出必須有足夠稅收支應,要求政府預算平衡,不得向外舉借;讓政府無法藉擴大支出以滿足底層民眾的需求。

新憲法還規定,任何條文實質的改變,都必須經過國會絕對多數(2/3)的同意,而涉及政經改革的條文門檻更高。舉例說:為避免新的預算項目膨脹政府支出,新憲法規定新的預算項目至少要有三分之二或六分之五國會議員的同意,一旦社會底層民眾無法跨過絕對多數的門檻而改變政府政策,實質等於政治參與被邊緣化。

最後,新憲法的選舉制度設計讓代表右傾勢力的少數政黨永遠擁有足夠的席次,以保障這套被菁英階層利益壟斷的憲政體制。為了鞏固菁英階層的國會控制權,憲法還禁止工會領袖參加任何政黨,不得從事「與其工會特定目的無關之活動」。這套政經體制鎖進憲法後,智利憲法就此牢牢閂住民主政治。1990年5月智利正式結束獨裁統治,回歸民主已超過30年,至今智利仍然沿用這套憲法,有錢富有階層仍然根深蒂固地處於權力中心,限制政府對市場經濟的干預。

兩次制憲失敗,運作民主所需的信任不復存在

2006年當選總統的巴舍萊(Michelle Bachlet)提出個人帳戶制改革計畫,由於年金私有化政策指導原則入憲。修憲不易情況下,無法進行根本的制度改革,只能大幅提升貧窮勞動階層與婦女的最低年金給付,以及對薪資最低60%的勞工給予額外的團結年金(solidarity pension),但智利社會不公平依然嚴重。

2019年智利因捷運漲價(漲幅約為新台幣1.2元左右)爆發大規模街頭抗爭,引發早已對社會各種不公平(年金制度、高學費與私有化)以及高漲的生活費用不滿民眾的怒火。為平息社會動亂,智利於2020年10月底舉行歷史性第二次公投,計有78.24%民眾同意由人民選出男女各半的代表組成的制憲會議草擬新憲並交付公投。

雖然,智利必須制定新憲才能擺脫舊憲法的束縛,邁向正常民主政治,但只有43%的選民參加制憲會議代表的投票,其中原因除了制憲會議代表候選人多來自極左陣營,強烈反商以及主張賦予不同社群不少新的權力,更重要的是身處財富分配不均社會的民眾從未享受政府提供他們所需的服務,不願意站出來支持民主改革。極端的意識型態結果讓新憲草案因62%智利選民的反對而無法通過。

接著,智利再度選出制憲會議代表,且多來自右派陣營,所草擬的憲法變得太右,不符合選民期待,又被否決。兩次制定新憲失敗,智利社會變得更加分裂。民主政治運作所需的信任不復存在。難怪五十年前被推翻阿蘭德(Allende)總統的最小女兒說到:智利人民迄今仍不願說出他們願意站出來捍衛民主制度。

人們享受到民主的碩果,才會認同民主是值得珍惜的

從智利民主轉型歷程可以看出:支持民主的力量在經濟危機,人民生活困頓,戰爭以及其他社會不穩定的時刻會逐漸衰微;當愈多的民眾享受到民選政府提供優質的公共服務,認同政府推動的各項社會政策與所得重分配政策以改善社會不平等時,支持民主的力量才會壯大。總之,要讓民主政治運作得到更多的社會支持,政府必須展現自己有能力、有決心滿足最多民眾的需求。

智利經驗呼應了經濟學者阿傑姆奧盧(Acemoglu)最近的一項研究結果:只要經歷民主洗禮一般人都會支持民主制度,但他們只有在:實際享受到民主制度所營造的繁榮且穩定總體經濟環境、分享到公平份額的經濟果實以及他們需要的公共服務時,他們才會體認民主制度是成功的、值得珍惜的,願意站出來捍衛民主制度。

民進黨未能記取教訓,年青世代面臨三大困境仍未解決

此次台灣總統大選顯示:執政的民進黨還是未能記取2022年選舉失利的教訓,提出照顧年青世代的具體政策,也未顯現他們有解決問題的決心,從而給年輕人信心,贏回年輕人的支持。

目前,年青世代面臨主要問題:高教陷阱,工作難找以及薪水不漲。工作難找與薪水不漲係因近三十年來,勞動份額(受僱人員報酬/國內生產毛額)呈現長期下降趨勢,不僅遠低於OECD國家平均值,亦低於南韓。當資方所得份額大於勞動所得以及政府稅收時,不僅分配不公平,就連政府為保護經濟弱勢階層,所需推動的社會政策,也因稅收不足無法跟上民眾的需求。

勞動份額持續下降說明了台灣工會不夠壯大,勞資集體協商機制不足,無法定期就勞動條件與利潤分享與資方進行有意義的談判。當談判陷入僵局時,國家又不強力介入主導,協助建立勞資共識。

此外,《最低工資法》只停留在「先求有,再求好」聊備一格的狀態,政府又放任外籍勞工大量引進,再再顯示政府與主政者還是抱持市場基本教義派教條:政府最好少干預,不介入市場運作,導致薪資階層選擇生活與工作自由嚴重被剝奪,只能離家租屋,接受低薪的工作。

薪資所得除支應日常基本生活開銷外,年青世代還肩負結婚生子,照顧長者,養育下一代,以及儲蓄養老的責任。若勞動份額一再被壓縮,年青世代將無能力養育下一代,整個社會的再生產循環無法維持,人口自然減少,此將是台灣現在與未來進行式。

社福學者艾斯平-安德森(Esping-Anderson)在2015年的跨國研究指出:低生育率原因出自國家過於偏袒資方,怯於保護廣大的薪資階層,也吝於投資個人教育與家庭政策。

其次,台灣高教體系出現階級固化。擁有社經優勢家庭背景的學生進入一流公立大學的機率遠較一般及弱勢家庭為高,公立大學享有較多國家資源,不僅學費便宜,未來出路又好;而出身中間與弱勢家庭的學生只好進入學費昂貴的私立大學就讀,需要學貸與工讀才能完成學業,在校期間學貸的壓力已很沉重,畢業後又面臨工作難找困境。

挪威左翼勞動黨執政經驗值得我們借鏡

民主轉型後政府所營造的不友善環境,讓出身一般家庭的年輕人沒有理由去信任政府。要扭轉年青世代的支持,1930年代挪威左翼勞動黨執政經驗值得我們借鏡。30年代挪威勞動黨堅持僵化的馬克斯教條,結果選舉慘敗。後來,勞動黨改採務實路線,提出符合民眾需求的具體政策,他們提出改善教育品質的城鄉差距的政策。1935年贏得大選後,立刻著手進行,提升挪威偏鄉的教育品質。此舉也改變挪威政治版塊,因教育體制改革而受惠民眾轉而支持勞動黨,讓勞動黨成為戰後挪威主流聯盟重要支柱。
 
挪威經驗告訴我們:當政黨提供選民需要的公共服務,選民就會以選票支持。為爭取台灣年青世代的認同與支持,政黨應揚棄市場基本教義派教條,重拾年輕人對民主制度的信任。