公務人員的調任流動在空間變化之探究

政府政策

利用地理資訊系統(Geographical Information Systems, GIS)能從大尺度的視角來檢視公務人員調任流動情況,有助於更全面地觀察、理解並剖析公務人員調任流動的原因,以及發現其他具影響力的因素。

公務人員於執行國家各項政策、保障人民權益,以及維持社會安全等重要職責上扮演著關鍵的角色。因此,公務人員的流動(包含調任與離職)頻率和比例對於政府機關組織的運作、人才培養和管理等層面為重要議題

依據行政院人事行政總處2022年第4季行政院所屬暨地方政府機關(構)學校、事業機構異動統計資料,光是3個月內行政機關就有1萬1,654位公務人員有調任紀錄,其中機關內調任6,162人、調進機關2,531人,調出機關2,961人,在在顯示了公務人員機關間人力流動的頻繁。本研究利用公務人員調任的數據進行分析,從地理資訊的角度更全面地觀察,從而發現調任流動在空間上的現象

公務人員調任在空間上的流動 

本研究所使用的公務人員調任數據來源為考試院提供之銓審資料庫,以機關調出調入的資料為主,研究期間資料為2018年1月至2023年2月公務人員的個人屬性與調任資料(共62月),以簡薦委制人員為主,不含警察人員。

本研究先進行資料清洗與去個資化後,再進一步進行相關的統計分析,利用起迄矩陣(Origin-Destination Matrix,以下簡稱O-D矩陣)[1]統計分析其調任的起點與終點之變化。矩陣中行列的排序是以縣市間相鄰距離為主,從O-D矩陣中靠近中軸斜線的部分可觀察到有較大調任的數據變化(如圖1,左方欄位為調任的起點,上方橫列為迄點),可見大多數調任跟生活圈及交通的便利性有很大關係,多數以相同或鄰近縣市調任為主,如以基隆市為例,超過90%調任以基隆、新北、臺北及桃園所形成生活圈為主要調入所在地,其他的生活圈如桃竹苗、中彰投、嘉義縣市、南高屏等,都有類似的調任情況。

進一步繪製調任主題地圖檢視22個縣市的調入人數、調出人數與流動比,流動比的計算方式為調入人數除以調出人數,為O-D矩陣中調出與調入的人數的比值;當數值小於1表示調入人數比調出的人數少,當數值大於1表示調入人數比調出的人數多,若等於1則是調入人數等於調出的人數。紅色代表調入人數大於調出人數,綠色代表調入人數小於調出人數,以顏色的深淺代表人數的差異。

繪出的22個縣市5年內調入人數、調出人數與流動比之主題地圖(如圖2)顯示北部區域的基隆市、新北市、桃園市公務人員近5年皆是調出大於調入,並且在東部區域的宜蘭縣、花蓮縣、臺東縣也近5年調出大於調入,北部、東部區域呈現公務人員向外流動的狀況;新竹以南,如新竹縣市、臺中市、嘉義市、臺南市、高雄市、屏東市近5年皆是調入大於調出;其餘各縣市的流動也普遍是逐年調入大於調出,除臺北市、苗栗縣、嘉義縣公務人員流動比數據上各有消長。

進一步觀察機關間的調任,若以機關所在地為考量,從A機關 (調出) 至B機關 (調入),則在地圖上將兩機關連成一線,將O-D矩陣的資料視覺化結果(如圖3)所示,箭頭的粗細代表調任的人數,圖中可直接觀察出較多調任機關以六都為主,且2018年至2022年這五年來花東地區則往臺灣南部調任,宜蘭則傾向於往北部地區

調任的人格特質分析

檢視個人屬性與調任之間的關係,初步發現年齡與性別對於調任於地方與中央之間有較大的關聯性。因此,將公務人員調任資料區分地方調往中央以及中央調往地方兩組資料年齡層進行箱型圖的統計分析(如圖4),以探討地方調往中央(LtoC)及中央調往地方(CtoL)的年齡分布,Q1為第一四分位,代表年齡層的第百分之二十五的值,Q2為第二四分位,代表年齡層的第百分之五十的值,等同於中位數,Q3為第三四分位,代表年齡層第百分之七十五的值,由統計表可見地方單位調任到中央單位的年齡層較年輕,而中央單位調任到地方單位的年齡層相對年齡較高

考量各縣市因素後,調出的年齡層較為年輕,依序分別為臺東縣、花蓮縣、基隆市,當中在基隆市在Q1年齡差這組距數據又來的更大,代表在基隆市Q1年輕人組別調出比調入的平均年齡來的更小,調任的結果使基隆市公務人員高齡化。相對調入平均年齡層較為年輕的前三名則依序是新竹市、臺中市、臺南市,特別在代表新竹市的Q1年輕人組調入的平均年齡比調出的更小,說明了調任的結果使新竹市的公務人員年輕化(如圖5)。

進一步將性別變項加入前述的箱型圖的統計分析結果,從22個縣市公務人員調任的人口金字塔檢視特定年齡層與性別的調任人數的變化,能發現性別與年齡層資料上的普遍狀態與特殊性。

綜觀在2018至2023年間22個縣市在人口金字塔的性別分布,整體而言公務人員調任人數變化是女性明顯多於男性,除了中部彰化縣、南投縣、雲林縣,以及離島澎湖縣、金門縣、連江縣是男性大於女性以外;其次女性公務人員調任在新北市、臺北市、桃園市、新竹縣、新竹市北部(都會圈)的狀態,女性明顯的大於男性。

舉例來說,新竹縣與新竹市的男女調任人數有明顯的大幅差距(如圖6),同時也是全臺公務人員調入年齡層最年輕化的縣市;而另一資料特別之處,在人口金字塔的女性分布中,22縣市資料中的40歲至44歲年齡層區間則出現調任較少的趨勢。

地理資訊系統分析在資料庫上的應用─結語

本研究運用地理資訊系統和空間分析,協助觀察、理解、剖析公務人員流動原因,能更全面、立體地考察公務人員流動現象,有助於捕捉公務人員流動的地理空間模式,展現公務人員調任研究新視野,亦能與傳統研究的結果互補或驗證。

在這項研究中,未納入機關員額數,因此利用調出與調入的比值來量化地理空間中調任的流動,如新北市與臺北市基數大,澎湖、金門等外島基數小,未來可納入機關員額數來計算比例,可更精準細緻進行相關分析。

本文相關數據由財團法人台灣地理資訊中心代理處長賴昆祺帶領之資料分析團隊共同參與完成,團隊成員包含研究員李孟穎、副研究員盧玟聞、助理研究員林威廷、助理研究員廖竑愷。授權轉載自《國家人力資源論壇》。更多精彩內容,請<點此

[1]Barceló, J., Montero, L., Bullejos, M., & Linares, M. P. (2014). A practical proposal for using origin-destination matrices in the analysis, modeling and simulation for traffic management [Paper presentation]. Transportation Research Board 93rd Annual Meeting, January 12-16, Washington D.C. https://reurl.cc/orKkpM