英國組織調整及員額配置概貌

政府政策

英國政府組織調整、機關員額配置,無論從規範面或實務面都充滿彈性與靈活思維,與我國是尋求一種穩定有秩序的管理模式並不相同。在同樣面對急遽變遷的時勢,他山之石的制度精神,可作為嘗試突破框架的動力。

靈活即時的政府組織調整

英國Rishi Sunak首相在2023年2月7日宣布政府組織調整,成立4個新的政府部門,[1]包括能源安全與淨零排放部(Department for Energy Security and Net Zero)等四個部,以確保政府用最合適的效能和團隊來兌現其5項承諾:將通貨膨脹減半、經濟成長、減少債務、減少未處理的庇護申請和非法偷渡。該組織調整,在宣布後立即生效(但會有過渡計劃),充分展現調整機制的靈活與即時性。

在英國,政府組織調整的權力掌握在首相手裡,之所以如此,主要是源於英國君主制未被剝奪的專制權力(例如宣戰或簽署國際條約),從根本上來說,首相是代表王室來行使這項權力。在大多數情況下,一旦首相啟動部級組織調整,就會向議會提交「職能轉移令」(Transfer of Functions Order),這個職能轉移令也會經過議會審議程序,除非國會議員明確提出反對,否則變更將被批准。因此整體而言,首相可以相當自由,而且快速地按照自己認為的合適方式來重塑政府,以面對新的挑戰

英國政府組織調整時機,[2]經常發生在首相任期開始時沒多久,用以宣示其對於相關政策的承諾或關注。例如Theresa May首相,在2016年成為首相後幾週內就成立了脫離歐洲聯盟部(Department for Exiting the European Union)、商業、能源及產業策略部(Department for Business, Energy and Industrial Strategy)和國際貿易部(Department for International Trade),以表明施政上將優先處理英國脫歐後的相關事宜。除了對政策承諾與關注的原因外,也會為了提升政府提供服務的質量而進行跨部會整合,例如2001年成立的工作及年金部(Department for Work and Pensions),這是將前教育及就業部(Department for Education and Employment)的「就業支持服務」與社會安全部(Department of Social Security)的「福利和年金」職責結合起來,成為對就業者、失業者和其他社會福利與年金的全面性服務部會。

此外,在實務上,如果部會職能是連續性的,比較不易發生組織調整,例如國防部、財政部,但如果是牽涉到政策領域的部門,則比較容易隨著政黨更迭或首相異動,發生重大的變革

彈性符合機關需求的員額配置

面對頻繁的政府組織調整,與其搭配的是彈性、符合機關業務需求的員額配置管理。其主要依據有公務員管理法(Civil Service Management Code)及政府職能標準GovS003:人力資源(Government Functional Standard GovS 003: Human Resources),前者是依據英國2010年憲法改革和治理法(Constitutional Reform and Governance Act 2010)第1部分頒布,根據該管理法,文官部部長(Minister for the Civil Service)[3]有權制定公務員管理法及命令,包括公務員服務條件的權力,但也可授權部長和部門負責人自行決定進用所屬公務員(除快速升遷人員外)資格,包含年齡、知識、才能、專業素養、健康狀況及應對工作要求的能力;也可以決定部門內高級公務員(200名SCS Pay Band 3以上)以外職位的數量和級別,但是數量和級別的安排必須是適合其業務需要、符合政府有關公務員和公共部門薪酬政策,並遵守公共開支管制。

政府職能標準則著重於組織的設計應包括工作、角色、結構、工具、包容性流程、多樣性和文化安排,以利管理和維護組織運作,並且應制定勞動力計畫及了解財務影響。整體而言,英國組織員額的管理,是授權彈性、預算控管,並以機關業務需求為導向的管理模式

英國公務員職級由高至低為:(1)高級文官(Senior Civil Service, 簡稱SCS)、(2)6級/7級(Grades 6 and 7 , 簡稱G6/7)、(3)資深/高級執行官(Senior/ Higher Executive Officer, 簡稱SEO/HEO)、(4)執行官(Executive Officer, 簡稱EO)、(5)行政官員/助理(Administrative Officer/ Administrative Assistant, 簡稱AO/AA)。

在實務的執行上,依據英國內閣辦公室發布2023年截至3月31日的公務員統計資料,[4]目前公務員人數接近52萬人,[5]EO級以上職級的公務員比例為72.4%,高於2022年的71.8% 和2013年的55.8%。初級職位(AO/AA)的公務員比例為27.6%,自2013年(44.2%)以來逐年下降。六級和七級公務員的比例從2022年的14.3% 和2013年的7.8% 增加到15.2%。至於各機關在各級別員額的配置,屬於執行性、提供第一線公共服務的部會,往往初級人員的配置比例較高,例如工作及年金部EO級以下人員比例高達78.8%。但若屬於提供政策建議或需要較高技術、專業性人力的部會,其高階級別人員比例就比較高,例如文化媒體暨體育部(Department for Culture, Media and Sport)和國際貿易部,其SEO/HEO級以上職級人員占比高達90.8%以上。

從統計資料發現,EO級以上職級的公務員比例逐年增加,初級職位(AO/AA)比例則是逐年下降(44.2%-27.6%約減少了16.6%)。為何會產生這種現象,經筆者詢問英國政府研究所(Institute for Government)[6]表示:「AO和AA級別的公務員往往包括行政支持和業務執行角色,2010年至2016年政府實施財政緊縮措施,各部門減少從外部招聘人員,現有員工晉升後,在進入組織最低級別的人員減少情形下,初級員工比例下降。另外,緊縮措施還導致英國稅務海關總署等部門制定了重組計劃,減少對擔任行政支持職務的工作人員的需求。此外,2016年英國公投脫歐後,許多受聘的公務員擔任相對高級的政策職位。這導致自2016年以來更高級別公務員的比例(和數量)增加。」從政府研究所的回覆,可見在實務執行面,英國員額配置相關規範,給了機關很大的自主、彈性運作空間。

英國制度的觀察與反思

英國政府組織調整、機關員額配置,無論從規範面或實務面,充滿彈性與靈活思維。在我國,為管理中央政府機關員額,定有中央政府機關總員額法,設定5類員額總數為16萬900人,另外,自2012年起行政院啟動組織改造,歷經10餘年研議及立法院審議,迄至2023年始大致底定。至於涉及各機關員額配置之各機關職稱及官等職等員額配置準則,則是2002年訂定時,根據當時中央及地方機關組織編制的現況予以統整,以便讓機關有齊一明確的配置依據。整體而言,我國是尋求一種穩定有秩序的管理模式,與英國並不相同。

銓敘部在2023年11月16日考試院第13屆第162次會議中報告各機關職稱及官等職等員額配置準則修正方向,除了考量基層業務委外或資訊化已是趨勢,調降機關應置委任官等職稱員額比率下限外,另外配合實務需要,調整部分國立大學學院及縣(市)政府得置簡任官等職稱員額比率上限。最後是增訂共用編制表員額配置比率核算方式,藉以提升用人機關的靈活彈性。簡而言之,即是減置低階職務,增加高階職務,並且創造用人彈性空間。

前述修正方向,相較英國大開大闔式的制度而言,仍屬於框架內的放寬修正,不過在尋求穩定有秩序的管理模式中,已盡可能加以調整。我國與英國制度孰優孰劣,難以比較,因為制度上的比較總存在著不同文化背景上的差異,但同樣面對急遽變遷的時勢,他山之石的制度精神,不啻是一種讓人嘗試突破框架的動力。

本文作者為銓敘部法規司副司長謝瀛隆,授權轉載自《國家人力資源論壇》。更多精彩內容,請<點此

[1]Prime Minister's Office. (2023). PM: Making government deliver for the British people. February 7. https://reurl.cc/772GLl

[2]Institute for Government. (2023). Machinery of government changes. April 4. https://reurl.cc/mrd85l

[3]此職位於1968年設立起,始終由首相擔任,該職位雖然負責管理公務員事務,但1992年公務員(管理職能)法(Civil Service (Management Functions) Act of 1992 )允許公務員事務部長將權力委託給其他部長,公務員管理規範將此予以明定。參自https://reurl.cc/09z539

[4]Cabinet Office. (2023). Statistical bulletin- Civil Service Statistics: 2023. August 2. https://reurl.cc/OGbl9v

[5]英國對於公務員的定義與我國並不相同,其界定上於中央政府部門(包括蘇格蘭、威爾斯政府等)任職、非選舉產生且非政治任命的事務官員,統稱為「公務員」(civil service)。參自考試院(2023)。英國公務員招募及培訓制度考察報告(頁5)。12月7日。https://reurl.cc/97zLMd

[6]英國政府研究所(Institute For Government)是獨立智庫,致力於提高政府效率,每年均會發表Whitehall Monitor報告,是政府研究所對英國公務員體系的年度數據驅動(data-driven)評估,包括其變化和表現,以及未來的優先事項。筆者詢問事項,在其Whitehall Monitor 2023報告第1部分中雖略有提及,但並未深入提及造成原因。