520新政治》執中道而行   賴清德總統應以「尋盟」與「壯台」作為國安策略方向

520專題

蔡英文8年任期結束,台灣正式進入賴清德執政時代,信傳媒推出一系列520新政治專題,回顧蔡英文8年的功過以及新總統賴清德即將面臨的挑戰。

在蔡英文執政的8年裡,台灣在國際社會中的能見度大幅提升,她的「中華民國台灣」論述獲得朝野及國際的肯定,不過站隊美國的結果也讓兩岸關係付出代價,這也成為繼任者賴清德需要面對的沉重包袱。

面對美中兩強角力,台灣在狹縫中如何生存,走出一條自己的路?賴清德這位台灣的新掌舵者,要如何帶領台灣人民能安穩又有尊嚴的生活下來?

當前的兩岸關係,彷彿有著狄更斯(Charles Dickens )《雙城記》(A Tale of Two Cities)開篇經典名句的感覺,若換個流行的股市用語,大概地可說是多空看法分歧,各據一方,戰雲密布,後市未卜。

正經點來看,當前的世局的確凶險,兩岸關係也是;國際間眼下有俄烏戰爭、蓄勢待「戰」的以色列、伊朗戰氛,而再不停歇的加薩炮火也可能引燃另場大戰,它會深入到歐美各國社會內部,近期美國各州學潮四起就已現端倪。

美國是在台海兩岸和平的前提下與中國建交

簡析賴清德新政府即將處理的國安課題與兩岸情勢前,不免需先爬梳一下40年來兩岸關係的變化脈絡,同時,正確地說,兩岸關係的動向也肯定要加上美國這個角色才能完整釐清理路。

中國改換對台態度(政策)是在中國實現對美關係正常化(1978/12/16,中美雙方宣布建交)下實現的,它也伴隨在中共11屆3中全會(1978/12/18-22)後的「改革開放」號角之下,此可見諸於《告台灣同胞書》(1979/01/01)及「葉九條」(1981/09/30)的內容及多次由鄧小平對外發布的補充等說明。

美國的角色來自於「打中國牌」;美國需要聯中國「制」蘇聯,於是有了1972年美中上海公報,1979年美中建交,而中國也就此進入資本主義全球體系內,此以中國加入世界貿易組織(2001年)為里程碑。

上海公報及建交公報讓中共承諾會以和平手段解決台灣問題,所以才有《告台灣同胞書》、《葉九條》等宣告;而美國更以國內法—《台灣關係法》陳明,美國是在中國將以和平方式解決台灣問題作為前提下與中國建交。(台灣關係法第2條b項第3款)

影響兩岸關係走向有兩大因素

至於台灣呢?台灣一開始是在被動下參與中、美棋局;在蔣經國時期,台灣一貫主張「三不政策」(1979年),其後,迫於現實需要或者說是承認,到1985年才默許間接貿易合法化,1987年台灣解嚴,隨著老兵探親等兩岸接觸交流活動蔚為風潮,第一波大陸熱出現。

1990年國統會、陸委會、海基會次第建置,台灣處理對中事務機構大致底定,海基、海協兩會開始接觸協商;1991年台灣終止動員戡亂,大陸熱現象再起,接下來是一連串目不暇給的兩岸交流事件,從一連串的劫機到多次兩會事務協商、辜汪會談(1993年),再歷經1996年台海危機,98年兩國論事件,到陳水扁總統上台宣示「四不一沒有」;馬英九上台後則是兩岸關係的交融期。

不過,雖有所謂的和平紅利,也有ECFA早收清單(2011年)加持,這段期間卻也是台灣整體經濟發展最糟糕的時期,中國對台經濟磁吸效應明顯;小英總統上台後,被中共指為「兩國論」的倡始者,兩岸關係持續降溫,兩會長期處於「已讀不回」的無往來狀態,然而這8年卻是台灣經濟發展興旺繁榮的8年。

總的來看,驅動兩岸關係走向有兩大作用力。主作用力是美中關係動向,由「一法三公報」(台灣關係法、上海公報、建交公報及八一七公報)形塑框架;美國維護台海和平,卻也不允許台灣超出此一規限之外,所以有陳水扁努力想衝破框架,卻是以迷航告終。同時,美國也不容許中國破壞台海現狀,這是美中兩國正常關係的基石。

次作用力則是兩岸之間的互動往來;中國對待陳水扁、蔡英九執政時的政策態度與馬英九執政時期迥然不同,這也說明白中國單方地想要和平換主權的企圖,此與台灣民意的期待相去甚遠。

台灣是到了兩岸重建制度化聯繫之後,特別是終止動員勘亂(1991年)之後,才有「中華民國在台灣」的論述,也澈底放棄在國際上與中國相爭中國代表權,轉而尋求台灣為政治實體的更大的名實相符的國際地位與活動空間,這段過程艱辛,特別是處於美、中雙邊關係密切熱絡下,即使台灣奮戰不懈,但少了美國的支持,還是原地踏步。這是40年來兩岸關係發展脈絡的客觀陳述。

「中道」與「避戰」是國安核心

如今,美、中關係丕變,兩岸關係面臨結構性變化與衝擊的可能,對台灣而言,它體現有好的一面,也有壞的一面;小英政府抓住了好的一面,她適時以蕭美琴擔任駐美代表,對美外交成果斬獲顯著;壞的一面是,美、中對抗會危及台海和平的基石,推演到極致,中國有可能撕毀建交承諾,尋求以武力解決台灣問題。這是賴清德政府需馬上處理的國安與兩岸課題。

是以,賴清德如何展開他的國家安全治理呢?首先,他得先確認,他的國安執政的中心思想是什麼?他應該要有明白的指導思想,或言是政策的綱領原則,來指導其下的各種國安沙盤推演與相關決策。

在上述對兩岸關係歷程的結構認識下,吾人建言,賴政府最佳的國安綱領原則,應該是延續「中道路線」。

「中道」並非創見,因為早在2007年李登輝前總統就已明白表示他的「中道路線」的主張,同時,仔細探究8年來小英總統的兩岸政策施政實踐,其實亦依循在此路徑上;若以中、美、台三方博弈的結構觀點來看,「中道」避免直接衝撞美國設下的兩岸關係框架,也是避免如同陳水扁前總統般的前車之鑑,亦是繼續收穫小英總統對美外交成果的方法,希望賴清德總統千萬別輕易變更!

以「中道」穩住國安治理方向,「避戰」則是當務之急。美中關係的結構變化已直接衝撞兩岸關係走向,雖然識者大都論及,中國對賴清德總統的台獨主張,早已點名做記號,視為鐵板釘釘的事實,並指為造成兩岸對立情勢凶險的要因;實者未盡全然,更重大的要因是美、中走向對抗,台海瀕臨戰火應該只是美中對抗劇本內的一大章節,而中國對台言行,時而「指桑罵槐」,實則「圍魏救趙」而已。

但是,無論如何,新總統如何「避戰」呢?這是一個大課題,起碼也得18套劇本,它應該涵括包括如何備戰等課題,這就是國安會、國安團隊責無旁貸的職責所在了。「避戰」與「備戰」是十足的國安課題,它是政府到全民都應該動起來,以預為準備和克服的課題。在此同時,換個角度看,這也是賴清德新政府極佳的練兵(執政驗證)課題,從政府團結到國家認同凝聚,我們未來能否走上正常國家,實可通過此一試煉看出實際的面貌。

以「尋盟」與「壯台」是國安策略方向

此外,在國安層級上,賴總統如何從美中角力的狹縫下,為台灣擘畫下一條坦途,安定國計民生呢?

對照眼下台灣所處之國際形勢及自身的資源盤點,「尋盟」應是一項重要的國安策略;尋求與各友好親善國家之間的更為緊密的聯繫合作,從政府到民間,形成堅實的聯盟,這是台灣尋求外力奧援的重要之舉。

眼下看得到的,台、日之間就是最佳的配對,主、客觀條件俱足。不管從賴總統本人、產業部門、民間部門、國際區域安全情勢、歷史人文及社會發展各方面來看,特別是近期台積電在日本熊本縣設廠圓滿完工啟用,台日進一步互動往來可期,推動台日尋(結)盟,已有「事半功倍」的基礎。

此時,適時地在國安層級上推動促進台日結盟,從政府到民間,擴大各種可能的交流合作計畫,其成果應可消減美中關係對台的直接影響,也壯大台灣的國際支持,值得賴政府國安團隊考量。

此外,「壯台」亦是重要的國安策略。有意識地推動台灣除了以台積電為代表的「矽盾」帶給全球不可或缺、難以取代的半導體產業外,台灣是否還具備,或有條件打造在全球範圍內,或是國際社會上不可或缺的產業或成就呢?

在產業界,台灣有不少傳統產業是居世界龍頭的隱型冠軍,有否機會促其更系統化的成長升級呢?能否更系統地盤點台灣出口產業資源,擇其重者,投注以國家力量促其整合升級發展呢?

台灣除了全民健保外,還有其他值得全球取經的經驗或資源呢?系統化盤點台灣總體資源,重點發展,抓大放小,壯大台灣成為國際社會不可或缺一員的地位,其既能促進產業發展,繁榮經濟,也有助台灣國家地位的提升,是值得注力的國安方向。

賴總統非法政科班出身,國安團隊很重要

最後,賴總統有賴國安團隊佐理國政,國安團隊必有其重要角色。從體制上看,國家安全會議扮演總統職權總綰國防、外交、兩岸事務的大腦角色,國安會副祕書長、諮委們各有分工,亦俱是一時之選;國安會功能運用得宜,總統領導國政能讓人放心,反之,若國安會徒具形式時,屆時國家安全決策品質就不免有較高的風險。

顯見的,賴總統非法政科班出身,社會科學專業知識相對不及政法出身者,也較不易形成穩定的價值取向與判斷,特別是相關國際政治經濟、總體經濟與財政,及當代各種主義現勢潮流諸議題。雖然,總統身旁不乏學者專家幕僚們,也肯定聽過不少已經分門別類好的簡報,但探索知識無捷徑,若想「知其然」更要「知其所以然」的話,這個「所以然」的入木三分的功夫,並非一蹴可及。

於此不是建議總統多唸書,這不是重點,而是要拜託扮演總統職權大腦的國安團隊,請為總統找到一軍的政策幕僚,找出最佳的、最適合台灣的、最符合人民需要的、能夠為台灣人民增添福祉的理論思路,做出最符合台灣人民期待的決策出來。