520新政治》勞工保險財務危機倒數計時  賴清德政府改革必須大跨步

520專題

新政府走馬上任,賴清德的時代正式來臨。雖然臺灣社會以超過4成的滿意度肯定前總統蔡英文八年任期所繳出的成績單,任內推動不少重大的改革,不過也留下許多未竟之業,其中遲遲未決而飽受批評的勞工保險改革,成為賴清德政府上任之後無法迴避的問題。

為何需要改革勞工保險

改革勞工保險所帶來的政治、經濟與社會後果,可謂是難以承受之重,甫卸下勞動部長的許銘春,在日前接受同黨籍立法委員黃秀芳質詢時坦承,任內可能比較遺憾的就是勞保年金的改革,「這是非常複雜的議題,也是一個大工程」,因此蔡英文政府從未真正排上政治議程,而只是透過稅收撥補來抵銷收支逆差的燃眉之急,並未根除勞工保險的財政風險。

根據勞動部在2021年所公布的精算評估報告顯示,在既有制度不變之下,勞工保險基金將於2028年呈現負值,雖然蔡英文政府挹注預算高達2,670億元,或可延後基金用罄的時間,但對於整體財務而言仍是杯水車薪。

事實上,精算評估報告不只透露出勞工保險基金岌岌可危的訊息,還反映出勞工保險其他面向的結構問題。從所預測未來50年的現金流量不難發現,勞工保險最主要的財源——保險費,出現逐年下滑的趨勢,意味著停滯的工資成長、落後的勞動參與率,以及偏低的出生率,對於勞工保險的財務已產生深遠的影響。

換言之,許多評論經常將問題歸責於高齡化的說法,恐怕只講了一半的故事。

我國勞工保險是建立在世代互助的基礎之上,採行的財務模式是「部分提存準備」而非「隨收隨付」,由於自帶龐大的準備金(目前為8,700億餘元),才能因應自2017年開始的收支失衡。不過隨著收支短差不斷擴大,國家預算不可能無限量供應來填補缺口,同時任何僅涉及參數調整的小規模改革,都只是治標不治本的應急手段,至多維持一個世代的財政安全,而不是確保制度永續。

認清問題本質才能選對改革路線

賴清德政府必須正視社會經濟變遷的現實,過去支撐勞工保險運作的條件已不復存在,高齡少子女化的人口結構、加上分配不均的經濟體制,多繳、少領與晚退的傳統做法,只能「續命」而不是「保命」,所以需要重新考慮結構性改革的可能性。
 
國內年金學者傅從喜曾呼籲過勞工保險應進行新舊制度的切割,另外為年輕世代建立全新的保險制度,否則困守在舊制度的潛藏負債,將斲傷世代正義的價值。事實上,過去不乏老人老辦法、新人新辦法的經驗,例如1999年05月31日上路的《公教人員保險法》,是整合《公務人員保險法》與《私立學校教職員保險條例》而來,修法前的潛藏負債則由財政部審核撥補。
 
同樣的,勞工保險亦可朝向新舊制分立來思考,全新的勞工保險應審視當前及未來的社會經濟條件來設計內涵,並且力求費率與給付的衡平,臺灣社會得意識到保障老年經濟安全必須以制度永續為前提。對於新舊制分立來說,面臨最大的挑戰乃是無法要求未來世代既在新制度繳費,又負擔舊制度的支出,也就是學理上所稱的雙重課徵(double payment),可是這麼一來舊制勞工保險形同「斷源」。
 
因此,首先舊制的勞工保險需要調整所得替代率,減少未實現的給付責任,然後接下來的問題會是:由國家稅收來承擔起舊制累積的潛藏負債?現階段無論是社會保險的部分保險費、公教人員保險及軍公教退休撫卹制度舊制等,均由稅收預算補助或撥補,國家還有沒有能力再為舊的勞工保險挹注資源?再者,將龐大預算投入老人相關福利,是不是分配公共資源的合理做法,十分值得討論。或許名目提存準備的虛擬帳戶,將新制提繳資金導入舊制,是化解雙重課徵與籌資斷源的可行辦法。

跨越選票算計的迷思 

然而,擺在政治人物面前的是選票流失、丟掉權力的慘痛經驗,改革之路從來不是坦途,所以半途而廢的例子比比皆是,譬如馬英九政府曾於2012年向全國人民大聲疾呼年金改革,「我身為總統,不能坐視不管,把問題留給下任總統,就算再困難,年金改革也一定要做」,最終卻是以立法失敗收場,而蔡英文政府僅選擇性地推動軍公教職業年金改革,無疑是向賴清德政府傳達改革勞工保險會動搖國本、期期以為不可的訊號。
 
不過自國外的改革經驗來看,一旦制度本身已經走到危急存亡之秋,「不作為」會比「改革」受到更多民眾的責難。其次,依照國內財經雜誌《今周刊》於四月底發行的最新一期的內容,其針對國人進行勞保年金改革的民意調查,結果顯示超過七成的民眾支持「即刻改革」,年輕族群的支持度甚至超過八成,其中各項緊縮措施的支持度也高於不支持度。年金改革會得罪既得利益者,但絕非是票房毒藥。
 
另一方面,年金改革也需要理解利害關係人對於變革的認知與焦慮感。退休的風險來自於不再工作的所得中斷,因而藉由年金制度來減少離開勞動市場的不安全感,只是從老牌福利國家最近改革經驗來看,不再單仰賴國家來支持老年經濟安全,而是以年金公私混合共擔退休保障的責任,也就是說國家扛起基礎保障的角色、市場接手所得維持的功能,才能在確保社會適足的同時,又達到財務永續的目標。
 
現實上,臺灣許多工會並非抱持寸土不讓的強硬態度,他們認同現行勞工保險需要制度變革,惟也指出勞工退休個人帳戶的提繳率已將近20年未有調整,似是社會各界可以取得改革共識的方向。年金改革難以畢其功於一役,有目標、有規劃的分階段推動改革,將會是有助於降低改革阻力、年金體系轉型的不二法門。