革命前奏曲》在效率與安全間取得平衡 賴政府應把握能源轉型契機

能源議題

能源問題就是發展問題。李前總統在所著《二十一世紀台灣要到哪裡去》書中,援引諾貝爾經濟學獎得主沈恩(Amartya Sen)「發展即自由」論述,強調經濟發展應該超越以金錢物資所得為唯一衡量標準的「唯物發展論」,政府應該為人民爭取更多政治、經濟的自由選擇權,亦即該以「政治自由」、「經濟能力」、「社會流動」、「課責透明」與「安全保護」等社會經濟發展的五大價值標準互為表裡、不可切割的目標與手段為基礎,確保其他價值目標可以獲得實現。

李前總統認為「發展即自由」必須加上「保護生態環境」為重大前提,以重視生態環境所建構的價值體系為立足點,深刻體會「經濟鑲嵌於社會,社會鑲嵌與環境」的依存關係,才能正確評估國際局勢此消彼長的動態發展,對台灣應該遵循的發展路徑找出清楚明確的方向。

台灣長期高度仰賴進口能源,國家安全暴露於國際動盪中

國家生存與發展的決定因素除了公平正義、經濟發展以及環境生態等國內經濟體系較能控制的因素,還包括不可控制的國際政經因素。1970年代石油危機發生後,各國皆感受到外在且不可控制的國際政經因素對國內經濟體系正常運作衝擊的嚴重,如何讓開放程度愈來愈高的國內經濟體系避免這些因素的衝擊,如何藉制度設計捍衛現行經濟體系正常運作,逐漸受各國政府重視;效率與安全兩個分屬不同領域的概念開始整合形成「國家經濟安全」的概念。2020年全球武漢肺炎疫情與2022年俄羅斯入侵烏克蘭一再彰顯「國家經濟安全」概念的重要。

準此,新總統應以提昇台灣自主能源占比做為能源政策的首要目標,減輕國際能源變動對經濟社會的衝擊與不確定性。台灣長期高度仰賴進口能源,能源進口值占GDP比亦起伏不定,2022年平均每位國民負擔進口能源為9.8萬元。沉重的能源負擔侵蝕民眾「經濟能力」、「社會機會」,並威脅個人及國家的「安全保護」,讓國家政經安危完全暴露於國際動盪中。

2022年初,俄羅斯入侵烏克蘭,造成國際能源價格劇烈震盪。初期歐盟只能倉皇因應,凸顯自主能源比例過低,以及能源受制於他國對國內社會經濟的衝擊;後續歐盟如何化解能源供應不足的困境,值得台灣借鏡。

歐盟成功化解能源不足困境,擺脫對俄羅斯化石能源的依賴

1969年西德的東進政策開啟了西德與蘇聯的天然氣合作,西德以提供大口徑不銹鋼管換取蘇聯天然氣,帶動蘇聯與西歐的能源合作。德國從俄羅斯進口的天然氣由1973年11億立方公尺,增加到2021年554億立方公尺。到了2021年,德國55%的天然氣、45%的煤以及35%的原油來自俄羅斯。德國前總理施諾德(Schroeder)積極倡議興建連接俄羅斯與德國的北溪(Nord Stream)天然氣管線,不過,即便德國與俄羅斯超過半世紀的合作,也不能保證俄羅斯入侵烏克蘭之後能源供應無虞。

普丁認為在歐盟高度依賴俄羅斯能源的情況下,壓縮對歐盟的能源供應,將迫使歐盟因國內能源供應緊繃問題而無暇顧及國際衝突,入侵烏克蘭至多引發歐盟抗議,歐盟應不至於提供烏克蘭軍事與經濟實質援助以抵禦俄羅斯侵略。在2022年2月入侵烏克蘭後,歐盟對俄羅斯實施煤、石油等多項化石燃料產品制裁,但排除歐盟亟需的天然氣。其間,俄羅斯動輒以維修器材短缺為由,無預警大幅縮減或甚至停止天然氣的供應以報復制裁行動,並藉此不讓歐盟儲存較多的天然氣過冬。普丁於2022年6月演講中表示透過對歐洲能源供應的控制,將「讓歐洲社會經濟問題惡化,引發社會分裂」「讓民粹主義抬頭,甚至改變體制。」

2022年夏天正逢歐洲罕見的高溫、乾旱,水力發電比往年減少兩成;法國多座核電機組的冷卻水供應管線發現裂縫,加上定期維修,56座核電機組關閉了32座;發電量不足以供應法國國內所需,只得向鄰國購電,這些因素導致歐洲能源價格上漲。歐盟對俄羅斯數波的制裁以及俄羅斯的報復,不少能源專家就曾悲觀地預言2022年底天然氣價格上漲10倍,歐洲能源系統將徹底瓦解。

然而,這些預言並沒有成真! 在遠低於正常的水力發電、核能發電與僅一成俄羅斯天然氣情況下,歐盟居然避過了可能的能源風暴!歐盟除了加速興建液態天然氣接收站,從其他國家進口天然氣以分散天然氣來源外,靠的是歐盟會員國節約能源,舉例說,2022年8月歐盟要求所有會員國於該年底前減少15%的天然氣消費,所有會員國都達成目標;其次,則是加速發展再生能源,2022年風力與太陽光電供應22.3%的電力,首度超越天然氣發電。最後,再生能源與能源節約減少33%進口天然氣量。2020年,歐盟近半數的天然氣與煤,以及1/4的原油來自俄羅斯,如今自俄羅斯進口的煤與原油幾乎為零,天然氣僅占一成,歐盟已成功地擺脫對俄羅斯化石能源的依賴。

新總統應以提昇台灣自主能源占比做為能源政策的首要目標

除天然氣外,俄羅斯生產的核燃料也不在歐盟制裁清單內。核燃料製造分為以下四個階段:鈾礦(U3O8)的開採,鈾轉換(conversion)製成氣體UF6,透過鈾濃縮(enrichment)製程提高可分裂鈾-235的比例,以及UO2核燃料製造。俄羅斯國營核電企業(Rosatom)與其子公司控制全球兩成鈾礦,提供全球四成鈾轉換作業,以及全球46%的鈾濃縮服務;舉例說,2021年歐盟與美國鈾濃縮服務約三成由俄羅斯提供。

目前,東歐42座蘇聯時期興建的核電機組運轉,必須使用俄羅斯量身訂造的核燃料。核燃料供應的關鍵為鈾轉換與鈾濃縮製程,全球一直缺乏足夠設施。這方面準備不足的歐盟只能持續依賴俄羅斯產品,無法列入制裁清單。俄羅斯入侵烏克蘭後,美國對於其1/4核燃料需要由俄羅斯進口,「核能工業缺乏自主性」備感焦慮。2022年8月通過的《削減通貨膨脹法(IRA)》中特別指定7億美元鼓勵建置鈾濃縮工廠,第一座廠已於2023年底試運轉;2024年5月中,美國國會通過禁止俄羅斯濃縮鈾產品進口法案。從1970年代石油危機後,「能源自主」一直是美國能源政策的最高指導原則,擁有豐富資源的美國都如此,台灣怎能輕忽?

核電恐讓台灣在面對攻擊或天然災害時陷入進退兩難

新總統的能源政策還應認真考慮能源安全,避免被敵對國家攻擊或不可控制的天然災害後會讓自己陷入進退兩難的核電設施。俄羅斯入侵烏克蘭亦凸顯核電設施在軍事衝突地區安全的困境。從俄羅斯入侵烏克蘭至今已超過800天,俄羅斯軍隊在烏克蘭札波羅傑(Zaporizhzhia, ZNPP)核電廠區內,構築工事、儲存彈藥,不時以核電廠為掩護向外攻擊,破壞核電廠聯外高壓電纜、緊急備用電源甚至破壞儲存高階核廢料的建築;炸毀供應ZNPP核電廠冷卻水的卡科夫卡水壩,甚至傳出在ZNPP核電廠冷卻池中安放炸藥。這座歐洲最大的核電廠已變為最危險的不定時炸彈。

如果被佔領的核電廠釋放大量放射性物質,到底是惡意的軍事破壞或人為操作不當,還是原本零件瑕疵所導致,在資訊紊亂的戰時很難釐清。原在核電廠操作人員擔心自身安危,有可能趁機逃走;核電廠出問題時缺乏第一線救援人手,而使災害擴大,戰事更可能讓周遭民眾無謂地滯留在受污染地區。對於被攻擊的國家,當核電廠開始大量釋出放射性物質,該選擇:無視核災繼續作戰或停止軍事行動、緊急撤離受污染區的民眾、救援核電廠以防止災害擴大? 然而第二個選擇,可能因軍事行動失利導致喪失國家主權。

最後,不可控制的天然災害所造成的危害,不亞於敵對國家的軍事行動。台灣的核電廠不是緊鄰斷層就在斷層上。2018年2月6日花蓮發生6級地震,肇事的米崙斷層僅8公里長,但造成房屋倒塌橋樑斷裂,17人喪生200餘人受傷;對應台灣既有三座核電廠,核一廠距離長度超過100公里的山腳斷層7公里,核二廠距山腳斷層僅5公里,而41公里長的恆春斷層就從核三廠反應爐下通過。越長的斷層錯動時地震更強,災損更為嚴重!

韌性台灣,能源政策應該在效率與安全間取得平衡

2013年秋天,馬英九政府邀請歐盟專家對台灣核電廠進行「壓力測試」,在原能會撰寫的國家報告裡台灣核一、二、三廠的耐震係數分別僅0.3、0.4與0.4g;然而2014年6月報告中三座核電廠在半年不到時間內居然都已完成數倍補強!2013年底的歐盟專家評估報告中,特別強調:「台灣核電廠蓋在軟質岩層上,遇到地震會有放大作用,台灣核電廠耐震不符合國際最新耐震要求。」繼續用核電,徒然增添台灣社會經濟體系中的不可控制因素。

新總統的能源政策,應考量如何減低國內外不可控制的政經因素對國內經濟體系正常運作衝擊的嚴重性,不再只追求效率,而是如何在效率與安全間取得平衡,追求維持國家生存與發展所需的韌性。