革命前奏曲》年金改革的價值之爭 世代公平及其批判

年金改革

或許是因為當代台灣年輕人長期受困在低工資、長工時、高房價與生活環境,世代公平成為近年來十分流行的觀點。從2014年佔領國會運動帶動青年參與政治的熱潮作為起點,世代開始變為國家資源分配的關鍵詞,如同性別、階級或區域一般,是形塑論述正當性的基礎,也是政治動員的利器。

中國國民黨過去基於統治需要,利用社會福利來討好特定職業與老人世代,造成不公平的扭曲結構,使得世代正義的論述獲得引入年金改革辯論的契機,指出既有制度的老年世代繳少領多,而年輕世代繳多領少、甚至領不到,因此必須改革來矯正制度形構出的世代不正義,大幅刪減老人年金所得替代率,不只是符合公平目標(繳多少就領多少),同時減輕國家財政負擔,未來年輕人將擺脫終日活在破產的陰影之中。然而, 台灣社會擁護世代公平的主張之際,相對忽視討論世代公平論述的源起與立場,可能會出現許多誤解與非預期的結果。

世代公平的源起

簡單來說,世代公平的主張可以界定為公平分配競爭世代之間的資源,源自於美國經濟學界提出的世代會計模型,內容討論當前與未來世代的稅賦負擔,其中所謂「公平」意味著每一世代透過世代會計運作,獲得相同數量的資源分配。1972年,紐約聯邦儲備銀行出版的報告,將美國社會安全體系描繪成龐式騙局,潛在有利於早先加入的勞工,且隨著貢獻者越來越少,將走向無可避免的破產;不幸社會安全體系恰巧在1970年代晚期出現財政危機,坐實世代公平的說法。1982年,當時的美國商業雜誌《財星》警告讀者,「嬰兒潮世代(當時是年輕人口)的悲哀命運之一是,他們被迫支付父母世代的退休金與自己的龐大費用」。

隨後在1980年代與1990年代,美國社會陸續成立如美國世代公平協會(AGE)與協和聯盟(Concord Coalition)的壓力團體,他們極積反對將公共資源失衡地分配給老年人口,大眾媒體將其形容為「貪婪老人」,壓縮政府可以投入在未來世代的預算空間,批評當時的美國兒童貧困的可能性是成年人的兩倍之多,所以主張社會保障私有化,或至少進行改革以接近個人儲蓄模式,才能解決世代衝突的挑戰。

事實上,世代公平是精心策劃的行動,藉由新保守主義智庫提供豐富的企業資金大力支持,並且是1970年代以來美國大型企業改變華盛頓的社會政治議程的部分戰略。值得注意的是,提供資金的組織和個人,均直接受益於社會福利的私有化。

「我們深信每一世代都應自負其責」(We believe that each generation should pay its own way)是世代公平的核心價值,從年金改革的角度來看,代表著需要改變目前隨收隨付的財務處理,轉向提存準備的基金積累,進而作為投入金融市場的資金來源;另一方面,是移轉老年經濟安全的國家責任,交付市場機制來頂替原有的功能,也就是走往年金私有化的路線;最後,則是從確定給付變革為確定提撥的個人帳戶制,其中的最大的差別是,財務風險將從雇主轉移到勞工身上。

世代公平是新自由主義的特洛伊?

然而,世代公平的論述受到許多質疑,譬如不少文獻指出,無論是世代公平、世衝突或年齡戰爭,實際上是新自由主義的政治詞彙,目的在於攻擊傳統的社會福利制度。兒童貧窮經常被運用來證成資源應重新分配的證據,不過批評者認為何以不舉例非裔美籍女性的處境,比白人老年男性還要貧困?同時,支持世代公平論者亦難以回答如何界定「資源過多」及「資源過少」,然後實現公平的重新分配。

另外,女性主義學者曾對世代公平的說法提出許多挑戰。首先,老人世代並沒有想像中的富裕,統計上所取用的是退休年金平均水準,忽視老人世代中的性別與階級的差異,一如瑞士政治學者Giuliano Bonoli指出,早先的研究證實將老人世代視為同質性群體是明顯的誤導,老人人口內部的異質性,往往大過於經濟與非經濟人口之間的差距。

再者,世代公平的論述無力預估將來生產力的變化,年輕世代可能有能力繳納較多的稅賦或保險費來支持依賴人口(何況目前多數國家的稅負負擔相對偏低),而且維持自身的生活條件。第三,私有化年金體系必然受到無常市場機制的影響,老年經濟安全等同完全仰賴金融股票的起伏變化,大幅提高退休生活的不穩定性,以及年輕世代在工作之餘耗費心力研究商業年金保險,不過金融知識本身的複雜性提升購買風險。

女性主義者提醒,世代公平忽視老人世代過去的社會貢獻,尤其是非貨幣形式的價值,也就是貨幣與社會移轉必須一併考慮。再從性別面向來看,女性的生養與再生產勞動,不但讓男性無後顧之憂追求工作生涯,還培養後繼世代的受薪勞工及繳稅(費)者,都是無法抹滅的實質貢獻。

世代公平,抑或是說世代不正義,無論是正當化構框或政治動員,都是強而有力的論述,特別是在台灣歷史遺緒衍生出的福利不均問題,不可否認有一定程度的說服力。可是仍要提醒的是,必須留意世代公平本源自於新右派的意識形態立場,強調公共年金破產的背後,潛藏降低社會集體性的企圖,是著眼於個人公平、私有化與自負全責的成套論述,表面且片段的使用可能產生與自身理念相左的非預期結果,不可不慎。