國會改革法案將言詞辯論》李念祖:人權案件司法應採積極主義 機關權限爭議應採極簡主義

政治

立法院職權行使法修正,經覆議、提起憲法訴訟及暫時處分,憲法法庭於7月19日作出暫時處分,部分條文暫停適用,並訂於8月6日進行言詞辯論。

此憲法訴訟影響未來我國憲政體制之運作、立法職權健全化與各權力機關權限。因此,在言詞辯論展開前,中華民國憲法學會、台灣行政法學會,以及國家政策研究基金會,今(2)日合作舉辦座談會。本次座談會共分為二場,第一場探討「國會立法與司法審查」,第二場探討「職權行使法的困境與未來」,分別由前司法院副院長蘇永欽及前立法委員高思博主持。

前司法院副院長蘇永欽盼大法官適當扮演角色

座談會首先由立法委員翁曉玲以機關代表身分引言,她指出,此次立法院通過的國會改革法案,並非擴權法案,而是「護權」法案。相關條文內容為國會固有權,民主國家均有,新通過的條文內容與德國等先進國家相比,規範強度更低,卻被認為違憲亂政,令人懷疑執政黨怕被監督,大法官是否已成為「裁判兼球員」,這樣即使作成判決,很難讓人民信服。

前司法院副院長蘇永欽主持第一場,他表示,民主雖是多數決,但根據憲法,司法仍有抽象的延展空間。大法官在何種情況下適合介入?受理後何時可以作成暫時處分?均須慎重。目前造成這些爭議的關鍵在於「朝小野大」。從民主的角度來看,希望大法官能適當扮演角色。他並指出,憲法175條,將程序實施權概括授權立法院,這是主權在民實踐時不能忽視的。

大法官不能過度考慮枝節,忽略憲政架構

李念祖教授對於立法形成自由和大法官釋憲的界限有不同見解,認為不能過度考慮枝節性問題,而忽略憲政架構。他提出一個疑問:民主國家的政治正當性何在?如果我們有民選元首,但沒有民選國會,例如希特勒時的德國,是否算民主國家?反之,有民選國會但沒有民選元首,例如英國,是否為民主國家?。

李念祖教授認為民主正當性並非來自民選元首,現在的情況是「朝小野小」而非「朝小野大」。李念祖教授更提出一個標準,司法有積極主義、極簡主義。在人權案件上,司法應採積極主義,在機關權限爭議上,司法應採極簡主義。因此,非民主的機構若要為民主的機構劃界限,必須高度尊重議會自律。高度政治角力的憲法法庭,公信力令人質疑。

陳清秀教授則認為,國會代表人民,享有高度廣泛的立法形成自由,這是主權在民的表現。民主政治是責任政治及民意政治,人民監督的方式依靠民意機關,當行政權不受國會監督,就是專制獨裁的政府。國會改革法案希望落實責任政治,總統國會報告其實是一個取得統治正當性的基礎,只是要求總統聽取人民的意見,總統有責任義務聽取及說明。國會的調查權也一樣,政府官員公然說謊消極不作為,若無處罰,並不洽當。

楊智傑教授則就憲法法庭程序上應否受理總統、行政院、監察院之聲請,提出法律條文上的觀察,他認為依憲法訴訟法第47條、65條,總統、行政院、監察院都沒有行使職權爭議,立法理由時也寫著司法最後性,目前更看不出來有「難以回復的重大損害」,暫時處分根本不應受理。楊教授更認為,司法院透過暫時處分進行「法律生效前的事前審查」,其他國家少有案例,即使有,均是因為憲法有明文規定始得為之。在憲法訴訟法生效後,司法不應該進行事前審查。

蘇煥智批大法官凍結總統國情報告是一種欺騙

第二場由人權協會理事長、前立法委員高思博主持,他表示,立法院職權行使法具備實定法的基礎,不能因為立法院形象不佳,就將修法曲解為擴權。他並舉出川普暗殺案為例,調查此一案件,不適合由可能有偏頗之虞的行政機關為之,相反的,國會調查在政治上比較能公正平衡。

前立法委員蘇煥智肯定此次的國會改革法案,他認為大法官凍結總統國情報告的條文,是一種欺騙。根據憲法增修條文,總統本來就有赴立法院報告義務。大法官以1993年的釋325為基礎處理本次國會改革法案,卻不談585號,並不妥當。他進一步指出, 在資訊社會時代,政府資訊應公開,這是國會擁有調查權的另一個法理基礎,大法官不應忽視。

國會如何行使調查權參考各國法例,還有進一步修法空間

陳淑芳教授針對國會調查權提出其看法,他認為,在憲法沒有規定的情況下,立法院仍可享有調查權。否則其他四院都有調查權,只有立法院沒有,將造成權力失衡。他也支持蘇煥智委員的說法,認為人民有知的權利,就公共事務,立法院應有權代表人民行使調查權,不以究責為必要,揭露事實即可。他更認為,國會應如何行使調查權,參考各國法例,行使的界限應採取接近刑事訴訟的方法,可以命提出書證、提供證言、送鑑定、勘驗。現行條文不僅不違憲,還有進一步修正的空間。

廖元豪教授則比較美國與台灣的制度,他發現,總統制下國會權力需要非常強大,始能和行政部門對抗。美國的聽證是準司法程序,程序上會發傳票、會提問(沒有緘默權)。以行政特權為界限,更有藐視國會、偽證刑責等強制手段。美國從1924年正式承認國會調查權及強制手段,1953年擴張到以人民知的權利為界限,1962年確定法院對個案有審查權,2020年開始要求考慮手段的必要性,這些法制上的進展,值得我們借鑑。

蘇子喬教授則認為,依憲法增修條文第3條,總統國情報告是義務,而美國、法國,至國會發表咨文是總統的權力而非義務,因此台灣不適合引用美、法經驗。他並進一步指出,總統需接受詢答,並不意謂總統對立法院負責。質詢行政院長和總統國情報告兩者並行不悖,反而能釐清總統和行政院長的關係。

高思博理事長最後總結時表示,希望本次座談會,能讓各界對於國會職權的困境與未來有更多的認識,並期待未來言詞辯論過程中,能排除政治干擾。

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