中央與地方財政收支劃分法從1999年修正後已二十多年未能修正，幾次修正草案都未能完成立法，而爭議卻一直存在。這法涉及中央和地方以及地方和地方之間的金錢的分配，當然很複雜而難有共識。
而過去便宜行事用簡化公式，而非具體道理和事實需要來進行分配，已造成很多不公平，修訂時若仍就公式、分配比例、甚至各地的政治位階來討價還價，不思考分配的道理，不檢討既存的不公平，當然很容易變成政治鬥爭，而難達成合理的共識。
本文擬提出一些值得考慮的道理，以及讓調整過程較為平順的做法，希望能幫助這次的討論或修法能有更合理的共識。
只提高地方分得之金額可能擴大地方間的不公平
目前財劃法一個明顯的缺點是很多地方的經費不夠用，因此直覺的一種想法就是要中央多分一點錢給地方。但目前財劃法另有一個問題是各地方經費的分配甚不公平，有些地方缺錢甚多，有些地方卻有錢花在非必要的用途，形成地方之間的不公平，甚至有蓋蚊子館之類的浪費。
如果只是要中央把更多錢撥給地方，有些地方錢太多而不公平和浪費的問題恐更嚴重。所以我們必須同時思考地方一共該分多少錢比較恰當，
以及各地方要如何分配這筆錢比較公平這兩個問題。而實際上我們可能要回答第二個問題之後，才能合理回答第一個問題。
情勢和制度改變使以前的分配比不必然合理
只是政治上第一個問題好像比較容易提出具體主張，因此政治爭論常在第一個問題上。例如有人說，以前有省政府時，中央和地方經費的分配是六比四，而現在地方分到的變少了，應該加回六比四。而中央政府則說當年省政府實際負責很多中央的工作，現在已收回中央在做，所以不能再用六比四來分。
其實很多外在因素及至政府工作都在改變，以前六比四即使是恰當的，現在也不一定恰當。除了中央和地方的工作分配已經改變之外，內容和做法也有很多變化。例如我國稅收及公賣利益佔GDP的比例1990年時約19%，而最近只剩14%，不管這大幅下降原因何在，我們都必須去想這下降是要中央和地方財源同比下降以維持過去的分配比較好，或者那一邊該下降較多。
又如由中央負責的產業獎勵，過去多用租稅減免或稅或支出來做，並未表現在政府收入和支出之中，也就是當時的資料低估了中央政府實際的收支。但現在的國際趨勢是政府可能要直接投資或補助某些產業，而必須用正式的收支來支應，使中央在總支出的佔比必須調高。這類實際的問題都使過去的分配比不再能簡單移用，必須就中央和地方實際該做的支出來檢討和估算現在合適的收支比例。
外國情況差異更大而需先分析再看能否參考
參考外國是另外一種方法，不過各國國情不同，因此也必須要很仔細分析調整，不能隨便拿來做主張。我們是個小國家，美國的很多州甚至日本的某些都道府縣都可能比我們全國還大，因此其地方財政責任及政府工作也可能比我國的地方政府大。
而且各國政府總收支佔GDP的比例，以及由中央和地方提供的政府服務也和我國不同，有些國家的地方政府提供很多地方環境和其他公共服務，有些國家中央政府則有較高的國防需要。我們要參考外國比例時，要仔細做調整。但這也不是件容易的事。
日本由詳細基本需求項目決定經費分配的做法值得參考
要解決或至少降低地方財源不足和不公平的問題，比較容易且正確的做法還是先解決最重要的問題，也就是精確盤點各地方為服務人民所必要的基本財政需求，而由中央負責提供足夠的財源，讓地方至少有能力提供人民基本的服務。這大致就是日本的做法。
二十多年前(2000年)我在經建會時，財務處賴清祺處長曾給我一份研究，說明日本詳細估算地方政府基準財政需要額的做法。日本所用的資料包括各地道路長度、道路面積、河川長度、各級學校學生或教員人數、農家數、乃至水產業者人數等等眾多數據，分別用來估算其所需之地方政府支出，再加總算出各地基準需求。而基準需要大於基準收入的部分，全由中央補足(較新資料請參閱 游適銘，2019)。
這樣的做法應該比只用人口或稅收及地方政治層級等資料來做分配更為公平，並保證各地方的基本需求和政府基本該做的工作都有財源，等於一舉解決地方收入不足及不公平兩個大的問題。而其中的項目及各項目每單位可分得的經費，都可以隨時依情勢改變而檢討調整。因此應是值得我們學習的方法。當年我向唐飛院長報告，他也覺得不錯。可惜二十多年下來，我們的財劃法仍然未能修正，而且仍在爭分配比例而不是實際的基本需要。
日本的做法就是把重點放在經費需求而非供給之計算
以日本的情況來說，除了東京都之外，其他地方的財政基準需求都大於基準收入，也就是都要由中央補足差額，因此財政基準收入的分配方式也就變得不是那麼做值得爭議。但我們目前的做法以及一些草案都仍把重點放在分錢，也就是經費的供給而非真正需要。而且這些分錢指標如以下說明，都不太能精準反映地方的真正需要。
人口是財政需求的精略指標因而比重不宜太高
有人很重視人口指標，人口多寡也確和地方財政需求密切相關，日本的基準需求推估也有用到人口資料。但也有很多財政需求，例如教育和交通設施，和人口沒有固定的比例關係，因此人口在分配指標中不宜有太高的比重，應該像日本那樣加入更多能代表實際需要的指標。
用稅收分成的道理不足且可能造成地方間更大的不公平
把所得稅、營業稅、或其他稅分固定比例給地方，看起來似有點道理，但不能反映各地的基本需求，以及各地方的貢獻。有些稅的報稅地點也可由人民自行選擇，以前就曾有工廠工作和污染都在南部，總公司卻在北部報稅的爭議。
若用稅收增加時只會使地方政府服務及支出需求較小幅增加的稅收，做為地方分配經費的依據，也有可能造成繁榮的地方有相對更多財源，以致地方發展更不公平和平均的惡性循環。這道理也表示對地方政府財政努力的獎勵，也要很小心避免造成類似的惡性循環。
依政治位階定分配比例是錯誤的做法
用地方政治位階做為分錢的標準，是長期存在的不公平方法，而目前各界所提的草案也沒把它拿掉。首都和院轄市也許有它們特別的機能及任務，因此可能該多拿一點經費。這多增加的需求應可以具體估算，但我們卻從沒有去估算，直接按政治位階它們就可分更多錢。於是過去各地爭著要升格，升格之後即使沒有改善多少服務，但已可多分很多錢。
台北市不宜維持高分配比之特權
台北市做為首都，有其特別任務，在我們窮時也確實有必要先把首都建設得好一點，所以以前可讓台北多分很多錢。但首都的特別任務不會成長得像GDP那麼快，而且有些任務現在其他地方也在分擔，現在我們也已有財力讓各地都有合理的建設，所以台北市分到之財源不該再相對比其他地方多那麼多而成為特權。
我們應該具體計算台北市做為首都要多花多少錢，而不是隨便就讓台北市憑空多拿總經費的好幾個百分點。其他院轄市的需求也該詳細估算，而不是升格院轄市就自動發財。至於有人主張每個地方不分地位大小一律多分同樣的金額，則為一種假平等。這樣屏東市改為省轄市或蘭嶼單獨設一個縣，就可多拿一大筆錢，基隆若併進台北就會少一大筆錢，實在沒有道理。
先滿足基本需求再談其他可以合理漸進增加的經費分配
如果我們學日本的方式，詳細估算各地基本需求，並且由中央充分補助，則上述由供給或財源而來做分配的方法就不再是地方錢夠不夠用的主要因素，因而較可以跳脫過去的特權或既得利益，而就長期的合理性來討論，因而也比較不會成為目前修法的障礙。
當然各地除了基本財政需求之外，應該也有多一點錢來為發展其特色和自主性。而在滿足基本需求之後，這筆經費已比地方總經費少很多，不同分配方法造成的不公平爭議比較不會那麼大，因此大家應可討論出一些能有共識的指標來做分配。而鑑於地方運用經費的能力乃至人力必須逐漸培養，因此這筆經費不宜一下就增加太多，而要依執行的成效，逐漸再看要不要調增。
2001年中央主管機關曾未經各部會討論，就把鉅額補助經費交由地方政府自主運用。當時就有地方首長表示擔心地方議會可能濫用。現在我們或許也可檢討一下當年那樣做法的結果是否真有提升地方政府的自主性和效率，以做為未來給地方更多自主經費的參考。
改革時可保證各地方直接及間接得到之經費不會減少
其實目前地方的經費也不像表面上看到的那樣不足，因為經費不足的地方或問題，中央政府常有其他方法給予協助。因此當我們用增加財源甚至改為充分補助各種基本財政需求之後，這類其他協助方法就可以減少。因此我們做財政收支劃分之改革時，為了避免有些地方(包括台北市)反而受到實質的損失，可以保證各地由財政收支劃分法分到的財源和原有的其他中央協助合計不會減少，但只要分到的總經費增加，就不宜要求中央的各種協助金額不能減少。
上述分析簡單地總結，就是財政收支劃分的重點應放在需求面，詳細估算並由中央補足各種地方基本財政需求，不要花太多爭執在供給面那些不盡合理的分配指標和地方政治位階。各地另外可依有共識的方法再多分配一點經費以發揮其自主性和地方特色，但這筆經費不宜一下子增加太多，要等地方的運用成效和能力提升，再看要不要再增加。而為了轉型順利，我們也要保證，各地直接分到的地方經費及中央另外間接協助的經費之總金額不會比現在少。
參考文獻
游適銘(2019)，日本財政與地方交付稅對我國財政收支劃分之借鏡，財稅研究， 48卷3期，pp.132-153
