一例一休修法要達成什麼目標?需先想清楚


一例一休是否能讓勞資雙方都滿意?(圖片來源/unsplash)

各種政策最好有明確的目的。政策就是政府要讓現狀改變到理想狀態所需做的工作,理想狀態不想清楚就不易找出正確的政策。目的若模糊不清時,不只政策難定,政策出現爭議時執政者也可能對不同爭議用不同的目的來自我辯護,而使政策難以確實檢討改善。

一例一休政策的目的或許是要提高勞工的福利,但勞工福利包括健康、工作和休息時間、以及實際薪資等等項目,如果政策目標是勞工福利,則這些項目必須同時受到注意,而以某種方式加總各方面對福利的正負影響,以決定較適當的政策。

但這次一例一休政策似乎很直接把增加休假日當目的,而少考慮到其他方面對其他勞工福利的影響,以及對全經濟的影響。

在政策被批評說可能使廠商滅少營業和員工上班時間,而降低營收和實質工資時,行政院也辯稱這符合降低工作時間的原始政策目的。不過以增加休假降低工時做為政策目的,而不顧勞工及全經濟的其他福利,恐非恰當的目標設定。增加休假日其實很可能只該做為改善勞工健康和工作條件,或者做變相強迫提高實質薪資的手段之一而已,不宜當成最終的目標。

換句話說,未來若要修訂「一例一休」政策,一定要先把「一例一休」到底要達成什麼樣的目的先想清楚。

一例一休不等於改善健康和工作條件

勞工健康真的需要週休二日嗎?強制週休二日真的可使勞工更健康嗎?答案恐怕都不確定,至少還要看工作時間的長短和其安排而定。若每週只工作40小時,也許有較多人喜歡工作五天休息兩天,但若每週工作48小時,可能就有較多人認為每週工作6天每天8小時,比每週工作5天卻每天工作近10小時更健康。

和健康更有關的其實不是休假幾天,而是不可長期連續辛苦工作。

今年3月發生的蝶戀花遊覽車事故提醒大家這休息時間和時機的重要性,但負責一例一休的官員卻沒因而想到一例一休未能保障健康安全的問題。

若一個人週休3日,其餘4日卻連續每天工作12小時,甚至一天工作到夜間12點,第二天早上6點又要上班,那對健康安全的傷害會比把這些工時分到6天而朝九晚五的傷害更大。

國際間對民航人員可連續工作的時間及中間必要的休息時間有嚴格的規範,我國及其他國家對大客車駕駛員的工作和休息時間也有較多規範,勞基法對連續工作之間的休息時間也有規範。要保護勞工健康應由改進這些規範著手,不是強制週休二日。

例如奧地利規定每週至少要有一次連續36小時以上的休息,確保勞工有完整一天和完整一夜的休息,就比一例一休更能保障健康。

而我們在一例一休被普遍認為不恰當之後不願修正,卻要給予企業更大彈性,行政院甚至要勞動部在解釋函上從寬給予彈性。而這一從寬不只是違背多年來大家認為法令應規定從寬而嚴正執法的法治精神,從寬之中很多可能傷害勞健康和福利的做法已失去規範,因此可能比未一例一休時對勞工造成更多的傷害。

週休二日不一定降低工時

就算政府把降低工時當成政策目的,一例一休也不一定達到這目的,因為法令仍允許加班及每日工作超過8小時,因此即使真的週休二日,也可能會造成上班日工時更長而每週每月每年工時未減少,致使勞工更辛苦而不健康的狀況。

在很多企業超過每週40小時的工時是勞資雙方都接受,也就是供需平衡的做法,一例一休及高加班費的限制只是讓大家更難安排上班時間及排班方式,甚至對勞工更不健康和更不方便。如果政策目的就是要減少工時,只要直接明白限制每天、每週、每月的工作時數上限,以及工作多久必須有多長的休息時間即可,不必用一例一休這種間接而可能出差錯的方法。

即使能變相提高薪資也只有短期效果

一例一休政策的推動者也許也想變相提高工資。不過降低工時、增加休假、提高加班費、以及提高最低工資等政策雖然在短期內都可能有提高勞工每小時平均實質薪資的作用,但在一段時間的調整之後,除非市場本來就有雇主專買等問題,否則實質薪資很可能回到原先的水準,而調整過程還可能產生失業等問題。

先以強制提高薪資這種教科書上標準的分析模型來看,DD和SS分別為勞工需求和供給曲線,W0L0 為均衡工資和就業量。若由均衡出發,政府強制把工資提高到W1 ,則雇主若能任意調整雇用量,就業將減到L1 ,而出現L1L2 之失業,其中L1L0 是原來有工作而失去工作的數量。工資提高的代價是有些人要失業。若雇主因為某些原因不願解雇即有員工,他也會靜待一些員工退休或離職,而逐漸把就業量降到L1

若物價逐漸上漲,則W1 名目薪資所代表的實質工資將逐漸下降,最後回到原先W0 所代表的實質工資。經濟又回到原來的實質工資和就業量。

當有技術進步和投資等因素使勞動和需求曲線上升為D3D3 ,若沒有政府的干預,薪資本該由W0 上升至W3 ,但因為政府已強制將工資提到更高的W1 ,因此工資甚至就業量都不會提高。只有等D3D3 上升更多而超過A點,就業量才能增加,超過B點工資才會上升。

這也就是說,強制提高薪資會造成一段時間就業的減少或停滯,以及可能更長時間的薪資停滯。而除非有進一步的政策,否則短期提高薪資的效果會因物價和生產力等之調升而消失。

強制提高薪資的長短期效果。(製圖/陳博志)

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強制提高加班費的可能傷害更大

每週多一天休假及提高加班費也類似強制提高薪資,但因為規定更為複雜,所以也可能產生更多意想不到的傷害。先從較簡單的情況來看,假設休假和加班規定改變之後,雇主基於某些理由仍要維持原來的營運及上班方式,則多出來之休假日及原有加班時間的加班費都要提高,這也就和前述強制提高薪資一樣,會有一時提高薪資的效果,但可能造成一些失業,以及薪資和雇用量停滯甚長時間的副作用。

而若雇主很強勢或勞雇關係很好,新政策之後企業也可能以降低經常月薪而提高加班費,而使員工的工作方式不變而實際總薪資不變或略增的方式,而大致維持原有的經營方式及勞工成本。換言之,企業若以整體交易或類似承包制的方式來因應,則增加休假和提高加班費的政策可能在短期也已沒有提高實際薪資的作用,好像只給大家找麻煩。

不過由於加班費提高甚多,其計算方式也不合理,因此雇主更可能的因應方式是用其他非典型就業的勞工來從事加班的工作,以降低勞工成本。這一來既有員工加班的機會及收入將會減少,有很多員工可能不喜歡這個結果。雇主也很可能不是因而就讓員工做更少工作,而是把在加班時間及多出來這一天休假的工作塞到非休假的日子。就是有些受雇者可能加班費減少,工作未減少,而非休假日的上時間延長,因而未得其利反受其害。

增加非典型就業使勞動市場劣質化

非典型就業本來具有使就業和雇用都更有彈性,而使各方和整體利益都提高的作用。然而我國甚至有些先進國家對非典型就業的保障相對不足,因此非典型就業的增加有可能變成是以低保障勞工取代高保障勞工,以不易讓勞工技術進步的工作方式或取代可以學習進步的方式,而使勞動市場劣質化。

這劣質化若變成廠商之間藉劣質化來降低成本之競爭,以及使非典型就業勞工因而不易自我成長、尋找更好機會、以及給子女合適的教育,則將形成整個社會人力和所得分配惡化的惡性循環。

為避免雇主濫用非典型就業並造成勞動市場的劣質化,政府對非典型就業應有較高的保障,這也是我從2006年就主張時薪基本工資要高於月薪平均每小時之基本工資的原因(陳博志, 2011),政府也已這麼做。

但一例一休政策制度本身是提高月薪員工的休假等利益,因此時薪基本工資其實應配合再調高,其他非典型工作的保障也應提高。一例一休政策未採這些配套的結果,雇主更可能多用非典型就業。據調查很多正規勞工因為一例一休使加班機會減少及物價上升,也已想多找兼差工作(自由時報,2017年4月7日)。這將使勞動市場劣質化。

太多沒道理的管制會降低效率及總生產

為了保護勞工的健康和安全,很多規範和管制是必要的。但若某項管制並非必要,甚至會有反效果,則該項管制造成的不方便就是平白降低效率以及總生產。

有些研究即指出,具彈性的勞動市場有助於維持競爭力、提高生產力、並創造就業(中央銀行,2017)。由於很多資本設備可以長時間甚至24小時不斷使用,因此設備若能每天更多時間有勞工配合運用,就是提高設備利用率,也就是每年同樣的設備可有更多生產及更多就業,也等於是每單位生產和每單位就業只需較少的資本設備和投資(陳博志,1988)。

這也就是說勞工的工作時間若能更有彈性來配合資本設備的使用,可以提高效率、生產、和就業,而同樣的投資就可以達到較高的經濟成長。工總表示,一例一休之後企業接單只敢接七成,我國廠商以往藉靈活加班及廠商相互支援以搶大訂單的能力已因此受損(2017年4月27日聯合報)。所以非必要時不宜亂管制勞工的彈性。

即使不管資本設備的問題,企業得到商機和服務顧客也都有時間問題。勞工的運用受到太多不必要的限制時,例如強制休假的日數太多且僵化時,很多商機會失去,很多服務會做不好。

早在公務人員週休二日之前,我即曾主張多休的一日不必固定在週六,以使政府服務更好,工商業可以爭取更多我國週六而美國仍是週五的商機,因此休閒旅遊業的生產也不必大部分集中在週末並造成塞車。一例一休若使廠商減少營業時間,也會造成資本閒置的浪費,並失去一些商機和服務機會,消費者或客戶則失去方便和效率。這也就是把經濟的餅變小,因此有可能造成勞工、企業、和消費者都受損的三輸結果。

對物價和成本的衝擊不能只看平均數

一例一休政策宣布之後,有不少企業認為勞工成本將大增,也有企業因此調漲售價。政府一方面說物價只會上漲0.3%,另一方面則說要追究哄抬價格的廠商。但這樣計算物價和成本的上漲是不太正確的。

一例一休對不同產業和經營方式之衝擊不同,有些企業成本受到甚大衝擊,政府不能以平均而言衝擊甚小來忽視受到衝擊的情況。只有少數員工而每週營業6或7日的小型服務業很難不用非典型勞工而逃避加班費的大幅增加,有些情況勞工成本可能提高三成以上(陳博志,2017)。

這些廠商很難不相當大幅調高價格,其中原來勞工成本佔總成本比重愈高的廠商,漲價壓力也愈大。調整工作和營業時間以及運用非典型勞工雖可降低勞工成本之衝擊,但經營效率下降,資本閒置率上升,也會使每單位產量之成本增加。所以有很多產品價格要上漲是很自然的。而依前述成本上升較多之廠商的特質,不少正是勞工和低所得者較常購買的廠商。所以就算平均只會上漲0.3%這個估算沒錯,實際的物價衝擊還是大很多。

廠商調整價格的行為也不是隨時依成本變化而調整。成本的上升通常不會馬上反應到價格,而是累積一段時間,到受不了時,或者到覺得別人也會調漲時才一次調漲。

所以像一例一休這種廣泛且大幅影響很多廠商的變化,很可能會使廠商把過去一段時間累積的漲價壓力一次反應出來,所以實際物價調漲的程度也常高於單就這一事件可能造成的成本上漲。而那些成本未漲或漲較少的廠商,全理的經營方式很可能會跟著成本大幅上升的廠商一起調漲,只是漲幅也許會略少一點以提高競爭力和市佔率而已。所以政府不必咬住成本平均上升的幅度而堅持物價幾乎不會和不該上漲。

勞工福利不見得增加

上述討論指出,一例一休政策長期而言不一定能提高工資,甚至可能降低實際收入,排班和加班方式可能對勞工更不方便,也不一定有益勞工健康安全。生活成本將會上升,有些消費和經營變不方便,經濟的效率會降低。而薪資和就業的停滯也將使經濟和工資失去向上調整的衝力,使薪資更不容易上升。而非典型就業的增加則使勞動市場劣質化,使勞工受到更多剝削,得到更少收入和更少成長發展機會。換言之勞工福利很可能反因一例一休政策而下降。這樣的結果不是因為政府偏向資方或不愛勞工,這結果是因決策時未注意到相關的學理和實際情況所致。

政府決策有幾種程序要注意或遵守,一個是法律上該有的程序如公告和立法,一個是道理上的程序如研究評估,這裏特別要談的是政策決定及發佈程序上的技巧。

這次一例一休政策的決定和發佈過程長達半年,其中常一項政策發布之後又追加一項,再追加一項,立法公告之後又再說要怎樣解釋和執行從寬。對一個內容複雜而又涉及多方不同利益的政策而言,這種做法是很危險的。

決策要注意程序

任何單獨的政策項目都可能對一部分人有利而傷害一部份人,因此重大政策通常要有好多項政策和配套措施加在一起,以求大部分人甚至大家都不受傷害,而各方的利益也儘量平衡。這種政策若把複雜的內容分成一項一項宣佈,則第一項宣布時受害或利益較少的人可能不滿,為了安撫他們而給他們利益的政策又可能傷害另一批人,而再要另一項政策補償,結果給出太多利益仍可能一直擺不平。這就像沒有設計圖蓋房子,像任意堆積木一樣,不只利益不易平衡,蓋出來的也很難是最好的房子,而可能過程中卻把大家都得罪,而且最後大家都受到損失。

好的決策方式要先想清楚目標,然後依學理和事實研究思考達成目標的較佳政策。而涉及各方不同利益的時候應和各方分別且同時談判協商,直到各種配套措施齊備,各方利益達到合理的平衡,然後再把整套政策拿出來。

彈性很重要

2000年工時要由每週48小時調降為44小時是由我負責規劃協商的。當時企業界接受工時的下降,但認為排班有困難,希望給予調配工作時間的彈性。但勞工團體擔心給了彈性就可能被濫用來剝削勞工。因此我再和勞工團體協商,把各種他們認為雇主可能濫用的做法都在法律條文中明文加以禁止,以免除勞工的擔心。

而過程中為了確認彈性有其必要,我們也檢視企業研擬的排班表,看是否可以改進而不必太大的彈性,而不是政策立法後再來看排班表。當時我也和各團體講好,和他們一一分別協商,但等到幾輪協商使各團體的意見和條件都一致之後再一起對外宣佈。當時的勞工團體領導人也很理性地同意這種協商方式。這樣就避免大家一起協商時先讓步的人會沒面子甚至被批評的情況,也避免和某團體講好條件之後,其他團體可能要求更高條件,以致政府須一再加價的情況。

決策另一個值得注意的程序問題是主管單位之外的其他單位介入之時機。一個影響重大的政策最好一開始就有跨部會及上層的協調機制。至少在出現爭議之後就不該只由主管部會獨攬大權和責任。一例一休爭議了半年,這種必要的介入卻不明顯,最後才由蔡總統直接出面裁示。這在決策程序、分層負責、横面協調、以及政治攻防的緃深等方面,也都有改進的空間。至於決策之後發現問題時,政府當然也應自我檢討改進,而不是把問題都推給過去歷史和宣傳不足,更不宜隨便就說絶不更改。

(經作者同意轉載自《台灣經濟研究月刊》,2017年5月)