台灣旅行法真的是無三小路用嗎?

台美關係

不按牌理出牌的川普簽下台旅法,未來台美關係會如何變動,以及牽動國際間的角力,引起關注。(圖片來源/FB@Donald J. Trump)

先前美國參眾兩院無異議通過的「台灣旅行法Taiwan Travel Act」日前經川普總統簽署生效,與一般預料總統本身不簽署使其自動生效的方式不同。美方中國通建制派(例如卜睿哲)立刻出來滅火,指出這個法案只是國會的合意(sense of congress),不具強制性,行政部門對此可有其他選擇。

且即便沒有台灣旅行法,美國行政部門還是可以做旅行法建議的部分,因此現狀並無改變。只是中國不相信這套說法,官媒環球時報說這會提早讓中國武統台灣,國台辦發言人說中國堅決反對這個法案,也警告台灣不要挾洋自重,否則必定會玩火自焚。

中國不一定會因為台旅法而提早對台發動攻擊,可是中國想在十五年內武統台灣的跡象明顯,關鍵在於台灣能否建構有效抗敵的能力,但中國是正確認識到台旅法的實施會使台美關係出現不願見到的大改變。

一年半慢火燉煮,台旅法首建奇功

台灣旅行法在2016年9月由友台的美國會議員夏波發起時,那時多被認為只是另一個由友台國會議員發動,呼籲行政部門要重視台灣,但無法成為法律的道德提案。畢竟那時普遍認為希拉蕊當選美國總統希望甚濃,共和黨建制派對確保國會席次可能比支持川普當選更重視,因此這個由共和黨議員發起的提案,不太認為有機會取得極可能下任會是民主黨政府的背書,因此當時多不看好。

但遑料川普當選,加上其誇張行徑與不按牌理出牌的作風,讓民主黨陷入不知該如何是好的處境。由於希拉蕊敗選但總選票還是超過川普近三百萬,川普還有通俄門疑雲,不少希拉蕊競選幹部至今仍不服輸,認為川普可能會被彈劾而提早交出政權,這也導致民主黨領導層陷入「與川普合作但強力監督政府」或是「徹底反對川普的正當性」的路線之爭。

內鬥頻仍的民主黨在缺乏強力領導者下,民主黨國會議員各自為政,確保自己持續當選為要。而這個法案有期待行政部門採取某些作為的文字,加上台灣議題在國會本就有跨黨派支持,因此民主黨議員自然樂得聯署這個共和黨議員發動的議案。

但川普不按牌理出牌的作風使其與共和黨主流派關係也是若即若離,小布希時代共和黨國會全力配合行政部門的氣氛已經不再,共和黨議員有自己的意見,也更願意提出對行政部門的期待。加上川蔡通話時兩黨外交建制派對川普的冷嘲熱諷反給川普一個逆轉不利輿論的契機,對習慣以交易方式處理對外事務的川普來說,台灣是個在內政與外交上都對其有用的議題。

即便存在這些有利因素,但如果沒有人全力推動,特別是在其還不被看好時就給予關注,也不可能成事。

台、美人與台灣各團體的共同努力是旅行法通過的關鍵。

而這個法案也對初始內容做了調整,刪除若干可能刺激性太大的文字(根據台灣關係法,美國以主權獨立國家方式對待台灣Through the Taiwan Relations Act, the United States treats Taiwan as a sovereign, independent country.),並把原先只提到台灣官員赴美不須受限,加上了美國官員赴台也無須受限的期待,使這個法案可以無異議通過並被總統簽署,而且也要到台灣非常期待的項目。

與當年台灣安全加強法相比,見證華府政治氣氛重大變化

雖說台灣旅行法不具強制性,但與過去其他國會通過林林總總不具約束性的法案相比,台灣旅行法是被總統簽署成案,不再只是國會的意見。日後國會更能追問行政部門的執行程度,因此通過後啥事不管晾在一旁的可能性不會太高。更何況這法案讓行政部門面對中國抗議台美高層互訪時,有個非常方便的理由。畢竟這代表國會的合意,行政部門不可能反抗到底。

二十三年前被迫同意李總統過境美國訪問的前例,不知道今天的中國外交官是否還記得?

與十九年前「台灣安全加強法(Taiwan Security Enhancement Act)」在國會高度爭議的氣氛相比,這個法案獲得參眾兩院無異議通過。當年台灣安全加強法成為共和黨國會攻擊柯林頓政府的政治武器,民主黨國會議員意圖阻擋,而且出了委員會後也沒排進眾院表決,更遑論參院的支持。當時從事對美遊說圈中有種說法,台灣只有在分裂政府下其國會遊說才會有力道,因為反對黨願意利用國會舞台給行政部門難看。

這可從共和黨在野時力推台灣安全加強法,但小布希當選後其推動台灣安全加強法的力道就大幅下降可見一班。按照這個說法,「台灣旅行法」在共和黨主導的參眾兩院通過幾無可能。但不僅通過,還得到總統簽署生效。

官員互訪層級提高,美國落後其他國家

大家對台灣旅行法關注的是台美官員互訪層級,這些都是美國行政部門的自我限制,沒明寫在美中公報中(甚至中國也沒要求),美國更沒有因無邦交而設限官方見面層級的法條。

目前對台灣官員訪美官員限制的默契主要是總統、副總統、行政院長、外交部長與國防部長等五人。但總統、副總統、行政院長等過境美國是沒有問題,外交部長與國防部長的限制主要是可否進入華府。旅行法是使台灣官員訪問美正常化,無須以過境為名行之,也能進入華府,不再有地理範圍的限制。此外,這個法案也要求兩邊官員見面的層級無須被限制,並讓台灣駐美代表處可以正常洽公。

對一般人來說,好像這只是能否進入華府以及用什麼名義進入美國的問題。但在實際操作上,畢竟官員日理萬機十分繁忙,要官員離開辦公室特別到外地與台灣官員見面的機會不高。駐美代表處人員以前無法進入國務院洽談,雙方會談往往要藉由在外餐敘或茶敘方式為之,這不僅對國務院處理台灣事務的官員很不方便,也讓台美互動的頻率下降不少。

往往進辦公室十分鐘面談就可以交代的事情,會因要約外出時間喬不攏而拖上好幾天。更何況這增加了台灣高階官員與美方官員安排的複雜度。如果可以解決這個問題,對台美實質互動會有很大幫助。

但與台灣官員訪美會面安排的方便相比,台灣民眾可能對於看到什麼層級的美國官員來台會比較有感。美方的自我限制在此更是毫無道理。

除了曾有貿易代表訪台,以及不算是部長級的環保署長過去曾訪台外,美國基本上助理國務卿層級訪台者極為稀有,國務院訪台的官員最高層級是副助理國務卿,國務院亞太助卿與國防部助卿都還沒來過。一個直接負責美台關係的部門主管竟然無法到其負責的地域實地了解狀況,這是極為荒謬的。美國是少數至今堅持這種自我限制無悔的國家。

亞太助卿相當於司長級,在各國的外交體系屬資深官員,但並不是特別大的官員。多個歐洲與東南亞國家,以及超過一個以上的民主鑽石國之亞太司長會定期/不定期來台與台灣的官方及朝野,甚至是民間智庫交換意見,這對於他們管理對中與對台關係至關重要。正因大家不會認為這種見面是什麼偉大的政治突破,是以務實管理雙邊關係為出發點。

因此美國務院的自我限制就顯得十分滑稽。持續的自我限制更使得應該有的官員訪問變得政治化,應該是透過常態化訪問協助經營雙邊關係,但限制一堆的結果反而讓訪問變成目的,好像訪台是給了台灣什麼天大的優惠。這都只是扭曲了原本應該稀鬆正常的台美互動。不僅台灣對此抱怨連連,對美更形同搬磚頭砸腳,非常不必要。

如果議題拉到閣員訪台,美方的自我限制就更明顯了。台灣與多個東南亞國家有年度在彼此國家舉辦的部長級或是次長級對話。部次長訪台的歐洲國家數量更多,英國貿易投資部副部長更不忌諱與小英總統的公開見面。

這些來訪有其意義,但也不認為是超大的外交突破,反而兩年前柯文哲把來台英國交通部次長贈送的手錶說是破銅爛鐵的白目舉措,才引起討論。因此與其他國家相比,美國反而是後段班,最急需被改正。

雖不改變一中政策,但有意鬆綁一中政策的狹窄解釋

除了已經生效的「台灣旅行法」外,美國會友台法案還包括與川普關係良好的Tom Cotton參議員發動的「台灣安全法(Taiwan Security Act)」、「美國務院應協助台灣成為世衛觀察員」與其他相關法案等。加上過去兩次國防授權法友台條款的增列、六大保證的國會決議案等,除了表示台灣在美國有跨黨派的支持外,過去行政部門對這些法案的強烈抵抗與冷嘲熱諷的現象,現在也較少看到。

隨著美國將中國定位為對美國展開全球性對抗的競爭敵手,過去將中國視為「負責任利害關係者」,認為要透過交往改變中國,以及經濟互動可以幫助中國政治自由化等這些往昔支配美國對中政策的假設,都不再具說服力。

而美國政府從十五年前也逐漸改變視台灣為美中關係的麻煩之看法,台灣本身的實力與民主轉型,也讓美國相信與台灣發展關係是有利美國利益的。這都使得美政府內部主張提升台美關係的聲量在迅速累積。現在的爭點不是要不要提升台美關係,而是要用什麼方法,在甚麼議題上發展台美關係的問題。

當外界把台美關係焦點放在何時會出現自貿協定談判、何時會買到高性能武器、甚至是美國是否會廢除一中政策等時,「台旅法」的重要性就被低估。「台旅法」的內容標誌了一個新方向,意即美國政策圈以「鬆綁一中政策」為思考點的對台政策調整,未來可能會解除華府諸多不合時宜的自我限制,回歸「台灣關係法」的本質,特別是強調「台灣關係法」第四條a項第一款的部分。只要台美還沒正式建立外交關係(因為會違反一中政策),其他的事情都可以做。

當阿米塔吉公開呼籲川蔡會,任何事都有可能

這個觀點不是台灣所提。在十七年前美國參院外委會訪台團在返美後提交的建議書,就明確寫到這點。那份建議書也建議售予台灣P3C反潛機、潛艦、飛彈防禦等之後在小布希政府軍售台灣的清單項目。而當年時任副國務卿阿米塔吉更在日前呼籲應思考川蔡直接會面的可能性。可見現在的氣氛真的不同了。

四年前美國F-18降落台南基地,三年前美國參議員搭乘美國行政專機來台,兩年前蔡總統與川普直通電話,去年美國防部長首次在香格里拉對話提到美國對台灣的安全承諾,加上今年台灣旅行法或總統簽署生效,台美關係似乎什麼事都有可能。

如果川普可與專搞核彈挑釁的金正恩會面,是否會順道過境台灣?今年美國在臺協會新館落成的慶祝典禮上是否會有神秘嘉賓?美國去年已派遣現任官員在玉山論壇發表演說,今年是否會有新的加碼等,讓人無法不對台美關係的未來發展充滿各種想像力。

有人說中國會報復台灣,但對一個已打定主意要武力併吞台灣的政權,台灣要擔心的不是報復,而是如何讓這個政權不敢對台灣動手才是重點,不是嗎?