攤牌時刻到了...川普發動貿易戰是美國對中政策分水嶺

國際政治

川普政府近來對中國動作頻頻,祭出許多關稅懲罰措施,還讓民調節節升高,這顯示今年的期中選舉,川普對中態度會越來越強硬。(圖片來源/@realDonaldTrump twitter)

川普政府近來對中國動作頻頻,先是祭出防衛性措施,對進口洗衣機(最高50%)與太陽能電池(最高30%)課徵關稅,接著是簽署「232條款」命令,對進口鋼課徵25%、旅客徵10%的懲罰性關稅,現在又簽署了從去年8月啟動的301調查結果,要對中國進口產品課徵高額關稅與投資限制。

除了這些,在先進技術上,川普也防止博通對高通的併購,以及對5G市場反對中資參與,種種手段都在針對中國。北京不甘示弱提出報復性措施。不過就在一片沸沸揚揚時又傳出美中私下展開談判,由於川普被認為是以做生意方式處理國際談判,因此大家也開始懷疑這場貿易戰會不會只是玩假的。

當貿易戰成主戰場,美中邁向更大衝突已成必然

多數經濟學家認為美中貿易戰如果開打,美國對中國產品課徵高關稅後,價格一定會反應在市場上,反而對美國消費者不利。因川普支持者多是老白窮男,消費價格上揚對這些人影響最直接,因此這對於川普的支持基礎也會形成傷害。中方可能也是相信這點,所以其貿易報復的品項多是農業項目,亦即要對川粉大本營的共和黨農業州施加壓力來反制川普。

這些你來我往的作為,也使不少人認為美中貿易戰不會真打。

但問題不在於美中是否出現貿易戰,而是川普政府明知中國會有反擊措施,還願意就貿易議題對中清算,這個態度顯示的對中意涵與策略邏輯才是最值得玩味的。

因為過去美中關係不論有多不好,經貿交流多被認為是互利雙贏,也是舒緩美中爭議的潤滑劑,美國對中政策在基本上不會輕易訴諸貿易制裁手段,特別是通過最惠國待遇以及進入WTO 之後,美國每次抱怨中國的作為,還威脅要逼使中國匯率升值,但最後都不了了之。

當時反對採取貿易制裁的理由是,維繫美中經貿交流有助於中國體制的自由化與法制化,還能協助中國民主化。建議美國犧牲短期的逆差以換取中國走向自由化與市場化,日後就可以收割巨幅紅利。

但現在經貿本身已經成為戰場,顯示了這個說法在美國戰略上的說服力大幅下降。當維繫美中關係最後防線的經貿領域都產生重大爭議,兩者走向更大衝突實屬必然。成天老在提醒大家不要在美中選邊的台灣政媒界們,戰略認識必須要加把勁了。

國家安全戰略已預示對中採強硬態度

去年8月川普政府對中國啟動301調查,就預示了美中經貿會進入高爭議期。這是因為301本身是法律的一部分,一旦被啟動且被發現有明顯的違反情事,根據法律美國政府就必須採取對應措施,沒有透過行政命令緩解的空間。正因為301形同無差別的大規模毀滅性武器,歷屆的行政部門多不輕易啟動,頂多是威脅要展開調查,或是讓調查速度變慢,但利用調查過程達到要對手讓步的目的。

與先前幾位美國總統不一樣的是,川普沒有刻意放慢對中301調查的速度,似乎明知這是會定時引爆的核彈,但依然讓其進行。

川普推動301調查的意圖,可從去年12月公佈的「國家安全戰略報告」見端倪。這份象徵美國對中政策出現典範改變的報告,不僅宣稱中國是全球戰略競爭對手,更直接指控中國在經濟上對美國的掠奪,也提到要對美中不公平貿易採取行動。堪稱是美國行政部門有史以來對中經濟態度最強硬的主張。

而2月底川普提升強硬派納瓦羅(Peter Narvarro)為總統貿易政策顧問,讓溫和派與代表華爾街利益的Gary Cohen離職,也預示了美國的對中政策不僅在傳統的戰略與安全議題,連在經濟領域都擺出強硬態度。

國安體制大換血,史上最鷹也是最硬團隊就位

剛好這個變化也與川普國安團隊大換血的時間重疊。

國務卿提勒森因北韓與伊朗議題與川普不合而離職,遺缺預計由中情局長Mike Pompeo龐佩歐繼任。原國安顧問麥瑪斯特將軍(H.R. McMaster)已屬強硬派,但改為更強硬的前美駐聯合國大使波頓(John Bolton)。由於龐佩歐在擔任中情局長前是美國茶黨推派的國會議員,波頓在保守派人派深厚,因此跟著他們進去的政務任命官員應該也會是保守派。可以預期今年川普政府大概會出現史上最鷹、最硬的國安團隊。

這意味著Peter Narvarro所主張的強硬經貿政策會得到國務院與國安會的支持,而川普競選時所發布的經濟計畫書,就是由Peter Narvarro以及現任商務部長Wilbur Ross共同執筆,美國外貿政策更是由強勢談判律師萊海澤主導,預期川普對外貿易政策的強硬態勢會更明顯。

習大大稱帝,歐美對中國期待全部化為泡影

中國自身政治體制的變化也是導致美國對中貿易態度改變的另一個重要因素。

過去美國商界明知美中貿易逆差現象嚴重,以及中國拿國內市場要脅美國技轉的作為,但還願意承受這樣的成本,是希望透過與美國經貿交流所享受的利益,使中國在未來走向開放與透明的市場體制讓美國獲利(因為對自身競爭能力充滿信心),美國商界相信在這個過程所墊付的成本日後會回收。

這個期待在2002年中國進入世貿組織,胡錦濤剛上任時達到高峰。以華爾街為首的大量資金進入中國。2006年高盛執行長鮑爾森出任財長時,美國對中政策更是直接被財政部掌握。當時會出現「中國是負責任利害關係者」的主張,以及成立「美中戰略經濟對話」等機制,與這個背景有關。

但隨著胡錦濤連任後快速弱勢,國企勢力掌握中國對外政策的發言權,2010年底美國在中商會連同歐盟、日、韓等在中國的大商會集團共同對胡錦濤發表公開信抱怨政府採購條例的新規定時,就種下了美國商界懷疑中國經濟體制方向的先聲。

值得注意的是,這封信出現的背景是金融海嘯發生後沒太久,那是美國實力最弱與中國威勢最強時。美國商界會在這個時機冒大不諱對胡錦濤嗆聲,顯示這個現象應該是到了無法容忍的程度。

但當時也是習近平準備接班時,因此對胡錦濤抱怨歸抱怨,但這封信也是有意讓習近平知道國際商界的態度。

習近平接班後於2013年底提出「全面深化改革白皮書」,其中「市場機制佔決定性作用」之文字讓在中的國際商界充滿期待。可是之後逐漸發現主張市場機制改革的是李克強,不是習近平。

之後中國所出現的股市非理性運作、一帶一路、亞投行等以國家力強勢介入市場的作為,讓外界對於習近平主政的市場機制失去信心。而習近平藉由反腐打貪肅清政治對手甚至開始稱帝,預期習近平執政長期化,國際商界對於中國市場前景已不再看好。

川普當選與民主黨左派桑德斯在美國選舉捲起的旋風,見證了美國民間對於一個缺乏對等互惠的自由貿易安排失去興趣,但是跨國商界對中國市場經濟改革的失望,則使其不再強力反制對中貿易強硬路線的聲浪。

現在美國內部反對貿易戰的爭點,在於這個措施能否有效懲罰中國,以及如何處理短期內消費品價格上揚、與工廠可能會出現成本增加導致競爭力下降的問題。換句話說,如能對這些問題提出令人信服的應對方式,對中貿易強硬的主張就不會在美國輿論戰場失分。

不只針對北京,川普也要求其他人選邊

看到從今年1月以來美國的貿易防衛措施,會發現有些採取的貿易制裁品目不一定是美中貿易逆差的大宗,因此有人說這些只是作作樣子,但進一步看,會發現這些品項之選取似乎在配合美國的國際貿易談判議程。

例如對洗衣機與鋼鐵開徵關稅的措施,就使韓國同意重啟美韓自由貿易協定再談判。加拿大與墨西哥也是以同意展開北美自由貿易協定再談判以取得進入豁免名單。顯見這些品項的列入與相應措施是意圖增加美國其他相關貿易談判的籌碼,因此我們要結合美國貿易代表的談判議程,才能看得懂這場戲。

此外,有的品項的列入也是在釋放訊息,要這些國家的相關製造業搬離中國(降低中國含量),甚至是移向美國,一方面增加美國的就業人口,同時也讓美國重新掌握在過去二十年因工廠外移中國而流失的製造能力。但因為美國基本上是相信市場的力量,除非美國本身的製造條件與過去相比大幅改善,成本較中國為低,否則這樣的施壓只有反效果。

有趣的是,過去五年出現的製造業革命、美國再工業化、頁岩油氣能源的出現,以及(很諷刺的)自動化之發展,使得美國製造業的成本降低到與中國相差無幾,甚至是更低。

這些產業在中國這樣的不優惠環境下還持續停留,歸根結柢是美國二十年空洞化導致規模製造能力的喪失,讓這些工廠回不去。川普政府似乎有意以政治方式推一把,讓還在中國的製造投資回到美國,進而回復美國的規模製造能力。301對改變美中貿易逆差的效果固然需要再檢視,但已對某些製造業釋出要他們離開中國,甚至是來去美國的強烈訊號。

利用對中貿易戰清理國防產業戰場

這個訊號的一個重點對象是與國防相關的科技產業。除了美國對於中國偷竊美國商業與高科技機密深惡痛絕外,中國滲透到美國防產業的程度更令川普政府膽戰心驚。

失去規模製造能力與製造鏈分工細緻化的結果,不僅讓美國在若干高新科技失去研發與生產能力(例如高階奈米晶圓製造),部分武器關鍵元件的製造更因產業鏈的國際分工,導致被外包到位於中國的外商工廠,或是由中國工廠,甚至是解放軍開設的工廠生產。

其中固然很多屬於非敏感品項(例如軍服),但也有些是高端武器會使用的元件。美國武器的中國成分是現在川普政府的高度關切。對中貿易戰的部分內容,會看到降低國防產業鏈內中國製造份量的企圖。

蔡政府藉機降低中國比重發展內需

這個還在發展中的貿易戰是美國對中採強硬政策的背景之一,剛好主張要對中經濟強硬者也多是支持台灣的保守派。國內對這個發展,不少人以其對中強硬經貿政策會對台灣形成間接傷害為由,告訴大家川普政府「親台」是假。有趣的是,當中國以蔡政府不承認九二共識為由發動觀光杯葛,對國內吃陸客旅遊的業者造成傷害時,這些人反而要蔡政府向中國屈服,與其對川普政府的態度自我矛盾,顯見其說法似是而非。

蔡政府面對此變局提出四個方向,圍繞在一個簡單的邏輯,那就是要如何降低中國製造比重,以及發展非中國與台灣自身的比重。

在此時提升台灣內需能力也是正確的做法。因為台灣對外貿倚賴太深,導致自身的內需力沒被好好開發。固然內需無法取代外貿對台灣經濟發展的貢獻,但作為部分緩解的提供者角色是有的,特別在國際經貿出現大幅波動時,因此是重要的風險管理舉措。因內需也是國安的一部分,如都是外包而自己沒東西的話,台灣在面臨封鎖時就會毫無耐力支撐。

放眼年底期中選舉,川普對中沒有最硬,只有更硬

近期雖傳出美中在私下協商,使貿易戰開打的市場疑慮減緩下來。不過今年1 月當川普開始發動貿易防衛措施時,根據Quinnipiac民調,發現川普政府的經濟表現受到美國進2/3的多數人民肯定。而近日對中國連續發表強硬政策,與迫使北韓與川普談判等,此時根據對川普批判甚力的CNN民調,也發現川普支持率回升到近四成二,是上任後民調最高。這顯示川普對經濟的強硬態度有一定市場支持。

隨著期中選舉的到來,這個路線應會持續。即便美中經貿戰可能因談判後而暫時止歇,但川普對中國的貿易態度應會只硬不軟。中國如果以為用過去一次性對美大採購方式「讓川普開心」就可以處理,這個心態會需要改變,因為美國關切的是結構問題。

這個發展也意味台灣「降低中國比重」的調整是必須要走的路。因為這個貿易爭議不僅在川普在位,甚至在其繼任者時,都會長期性存在。