泛亞派 VS.中國通 從容安瀾過世看一個政策典範的消逝

國際

容安瀾立場鮮明,在美國政策圈樹敵不少,不過,他的過世也象徵了一個政策典範的消逝。(圖片來源/Wikimedia Commons)

容安瀾(Alan Romberg)在上個月底過世,享壽七十九歲。除了在美中台三方研究中國政策的專家對他比較熟悉外,一般人是對其沒任何印象的。容安瀾在美國國務院任職將近三十年,但沒拿到國務院官員夢寐以求的大使職。容安瀾雖然在國務院東亞司、政策研究局、以及國家安全會議都待過,也擔任過美國海軍部長的特別助理。可說他參與政策足跡處處,但都是不上不下的「資深官員」。

但他卻擁有超乎正式職位十倍以上的影響力。美國從70年代至今的「一中政策」的歷史詮釋是由他做出,更是在台灣民主化後解釋與捍衛美國「一中政策」的關鍵祭酒,國務院培養的中國通幾乎都是他的門下。他那本「Rein In at the Brink of the Precipice」至今還是研究美中台三邊關係的必讀著作之一。

「泛亞派 vs 中國通」美國亞洲戰略的兩大主流

美國在冷戰時代的主要敵人是蘇聯,中蘇交惡與美國與中交往後,聯中制蘇成為新的戰略等式。但中國對美國來說就是鄰蘇、地大、人多、有核武。中國在冷戰不是什麼軍事強國,但卻是圍堵蘇聯的重要戰略夥伴。

但蘇聯在60年代末的海軍造艦計畫使其在70年代脫離陸權與核彈,成為對美國的全球性威脅。美國原本在蘇聯東西兩翼的圍堵也變得更重要。美日同盟成為在東岸對付蘇聯的前線,美韓同盟也負擔部分圍堵的效果。加上蘇聯取得越南金蘭灣基地,美國在亞洲的對蘇圍堵不再只侷限於東北亞。在這個當口,美國冷戰時期亞洲政策的兩大潮流,「泛亞派 vs. 中國通」的爭論再度浮上檯面。這在伊朗危機與蘇聯入侵阿富汗後變得更為明顯。

「中國通」主張美國只要搞定中國,以中國對亞洲的巨大影響力,美國的亞洲政策就可以定錨,美國亞洲政策的起始點是中國。但「泛亞派」則堅信美國的亞洲政策始自美國從1950年代在亞洲建構的多個雙邊同盟關係,而中國則是亞洲的一部份,因此美國亞洲政策成敗的關鍵,在於美國如何經營其與亞洲同盟的關係。

畢竟中國雖大,但除核武外,其軍力與蘇聯相差甚遠,海軍更無法與日本的海上自衛隊匹敵,聯中圍蘇不若美日同盟有用。雷根時代的海格與舒茲前後兩位國務卿,剛好就是這兩種思考的頭人。台灣熟知小布希總統時代的副國務卿阿米塔吉,就是當年被舒茲進用。這批人之後還持續連繫,並以「火神派 the vulcans」自稱。

但是80年代的系列發展,使這兩個派別都找到各自的合理性。對中國通而言,中國不僅提供對蘇聯監偵的重要信號情報,而其在新疆的美中監聽合作及其與巴基斯坦的好關係,也有助於美國在阿富汗發動的抗蘇聖戰。中國對越南的牽制也可讓蘇聯不那麼能自由使用金蘭灣。

對泛亞派而言,美日同盟在八十年代發展是圍堵蘇聯潛艦無法跨出鄂霍次克海的關鍵,日本反潛機作業範圍向南直到菲律賓以北,也讓蘇聯在金蘭灣的動作更早為人所悉。蘇聯在東方出不了海,西邊又被北約牽制,蘇聯當然只有被迫南向試圖在印度洋找到出海口,使得蘇聯更陷入在阿富汗的困境。雷根在80年代既聯中抗蘇,也強化了美日同盟。並使蘇聯解體。八十年代的泛亞派與中國通都宣稱其亞洲政策為美國的冷戰勝利帶來重大貢獻。

但這個各取所需的狀況在冷戰結束蘇聯解體後不復存在。沒有了共同敵人,中日的矛盾以及北京對美日同盟的疑慮就直線上升。而天安門事件使美中再也無法掩蓋其價值歧異。台灣在90年代的民主化以及中國在1996發動對台飛彈威脅,更使泛亞派與中國通的政策差異擴大化。這些問題在中國崛起後,如何看待中國的定性問題就成為泛亞派與中國通的爭執焦點。

要求台灣民主不能違背一中默契的中國通

天安門事件與1996台海危機,使得泛亞派強調美中不僅存在價值觀的基本差異,也證明了中國是個有意以武力破壞現狀的強權。中國通則認為中國崛起使中國在亞洲影響力大增,96台海危機顯示美中因台灣問題而對決的可能性大幅提升。但中國通主張既然中國不若前蘇聯是個輸出意識形態的擴張者,因此美中在台灣問題的差異就不是價值差異,而是需要管理以避免兩者關係惡化的技術性問題。

在台灣的民主發展上,泛亞派認為台灣的民主化與經濟發展顯示台灣是美國在亞洲的天然盟友,也是推動區域民主進程的重要夥伴,美國的利益是要保持台灣獨立於中國之外。中國通則認為台灣民主固然值得欣喜,但其副產品-強化的台灣認同,使台灣逐漸脫離獨裁時代兩岸一中的默契。民主體制也給台美關係的管理帶來不確定性,更挑戰了美國一中政策的基礎。

中國崛起後就不能將中國視為亞洲的一般國家,這更加深了美國須經由美中關係經營亞洲的需要。如能與中國在後冷戰時代發展合作,美國的全球經營就會容易許多。在這個要求下,中國通認為美國更不能讓台灣問題把美中可以合作的潛力破壞掉。

泛亞派基本上認為台灣的民主化是個好東西,有助於台灣維持獨立的台灣認同也符合美國的地緣戰略利益。但中國通多對會挑戰一中的台灣認同充滿疑慮。更有人指控台灣仗恃美國的安全承諾,以民主為名肆意而為甚至挑釁中國以推動台獨。中國通會接受台灣民主體制的正當性,但對台灣認同強烈敵視。認為台灣認同將挑戰一中,會破壞後冷戰國際秩序,這個趨勢使得含納台灣認同的民主就不是負責任的民主,而是有選舉形式的民粹政治。

作為後冷戰時代國務院首席捍衛一中政策的區域專家,容安瀾固然支持美日以及其他美國在冷戰時代建構的同盟關係,但他基本認為美國無法承擔美中關係不好的結果。歐巴馬時代的國安會亞洲資深主任貝德,就對當時還任職國務院的容安瀾直言反對1995年的李登輝總統訪美印象深刻,這與容安瀾傾向認為美國在後冷戰的亞洲政策須由美中關係為出發點的認知有關。因此不少人會認為容安瀾會比較傾向於中國通的觀點。

持守「一中、反獨、不武統」的政策立場

也正因為把美國國益的涉台部分做了如此的定性,容安瀾與國民黨正藍,甚至接近深藍背景者比較氣味相投,特別是當國民黨不再反共之後,這個合拍的狀況更為明顯。

與容安瀾想法接近的美國學者藍普敦,簡述克林頓政府在96危機之後的台海政策為「台灣不獨、中國不武」的雙重嚇阻。容安瀾固然反對中國武統台灣,但在對台獨的立場上,他比阿米塔吉的「不支持台獨」更進一步,他是「反對台獨」。在二軌會議上常會看到他主張台灣的憲法就是一中憲法,作為民主的台灣之言行必須遵守憲法,但他又對任何有意修改這個「一中憲法」的動作嚴加批評,認為這會引發台海不穩,給美國帶來不必要的負擔。

本身雖反對中國以武力解決台灣問題,但也要台灣遵守其認為是一中的憲法,可是又批評台灣任何有意修憲的舉措。這些立場的綜合就是「堅持維護一中、反對台灣獨立、不接受武力統一」,與馬英九「不統、不獨、不武」的主張十分近似。也難怪當年在聽到馬英九當選總統與之後獲連任的消息時,容安瀾都難掩欣喜之情,但對號稱「民主之父」李登輝則是批評遠多於褒揚。

論敵不少,但嚴格考證能力讓人折服

容安瀾立場鮮明,論辯時咄咄逼人毫不讓步,也因此在美國政策圈樹敵不少。認同者對容安瀾佩服備至,反對者往往對他的主張大搖其頭。但即使是他的論敵,也對容安瀾的論證能力感到欽服。容安瀾十五年前出版的那本「Rein In at the Brink of the Precipice」,雖被某些人批評為「是中國角度的解釋」,至今還是研究美中台三邊關係的必讀著作之一。

在今年Kurt Campbell與Ely Ratner在外交事務期刊(Foreign Affairs)發表文章「How American Foreign Policy Got China Wrong」,主張美國冷戰結束後的對中政策走入歧途。由於去年底發表的美國「國家安全戰略」也同樣嚴厲批判美國過去的對中政策,並提出美中關係的本質就是地緣競爭的戰略對手。共和黨的川普政府與民主黨前歐巴馬政府國安官員不約而同,以相同理由批評後冷戰時代的美國對中政策,顯示這個檢討超越了黨派差異。

日前美國亞太副助理國務卿黃之瀚(Alex Wong)訪台的公開演講,就提到美國對台承諾不因其他國家的力量大小而改變。五年前時任美國在台協會理事主席的薄瑞光,也在一場於布魯金斯基金會的演講中提到,美台關係有自己的價值,不是其他關係的附屬。都顯示美國不再將對台政策臣屬於美中關係。這些發展一方面顯示美國現在正在重新檢視後冷戰時代的對中政策,給予美中關係一個與過去截然不同的定性,同時也把對台政策的位階提升,不再是美中關係之下的次關係。這些發展都與國內某些名嘴論客說中國崛起使美國更不敢得罪中國,並使台灣成為美國有意犧牲的籌碼,剛好相反。

但除了美國對中與對台政策出現新定位外,美國中國政策圈也出現世代交替。90年代以後有不少美國年輕人前往中國,不論是做田野寫博論、擔任英語教師、做(地下)傳教士、或就是單純做生意,其中不少人回到美國政策圈,現在逐漸嶄露頭角。這批可以說中文、懂簡體字的政策家們,往往有在中國民間生活的經驗。這些人與70-80年代在台灣學習中文,但多受北京高官禮遇的老一輩「中國通」們相比,對中國有截然不同的體會。川普個人對於建制派的提防,給了這些新世代向上突破的空間,也讓非傳統對中觀點在政策圈的聲浪日高。

一個政策典範的隨風而逝?

以上這些發展都與容安瀾的看法相距甚遠,「泛亞派」在美國亞洲政策的報復回歸(雖然是來自完全不同的理由)、對台灣民主的全面擁抱、新世代中國通的出場等,在這個時候一起出現,顯示這是某種結構性力量的匯集。從某種角度看,容安瀾的過世也象徵了一個政策典範的消逝。