誰是老大?中國「一帶一路」挑戰歐盟一體性

一帶一路

中國的「一帶一路」挑戰歐盟的一致性,這讓歐盟主要國家德國相當頭痛。(圖片來源/FB@Angela Merkel、flickr@禁書網)

日前德國商報報導,27位歐盟駐北京大使簽署了一份嚴厲批評中國「一帶一路」計畫的報告(僅匈牙利大使未簽),認為「一帶一路」計畫與歐盟自由貿易發展道路背道而馳,讓中國公司處於有利位置,且沒有將歐盟的利益放入考慮。這份報告是歐盟為7月份中歐峰會準備的文件。

作為全世界數一數二的經濟體(英國一旦脫歐完成,歐盟GDP會下降為全球第二,次於美國),對中國「一帶一路」計畫表達這麼清楚的反對意見,連立場一向強硬的美國都沒這麼明顯,其意義自是非比尋常。

這個反對表態有四個值得關注的項目。第一,這表示歐盟對於中國的「一帶一路」存在嚴重質疑。代表了歐盟對「一帶一路」的計劃本身有疑慮。第二,這個行動也顯示近來歐盟與中國關係逐漸惡化的趨勢。而這個趨勢與中國在歐洲的若干行動有關。第三,歐盟28會員國的駐北京大使未全部簽字,匈牙利拒絕簽署顯示中國對歐洲工作已有某種成效。第四,會採用歐盟會員國駐中國大使聯署的方式,而不是歐盟直接表態,其作為的選擇也頗耐人尋味。

歐盟對「一帶一路」存在嚴重疑慮

歐盟對於「一帶一路」計畫存在嚴重質疑不是一天兩天的事。

「一帶一路」在2013年提出時,一開始歐盟是持停看聽態度,畢竟面對這麼大規模的計劃,在不明瞭細節前還是小心為上。之後隨著亞投行的發展,歐盟國家逐漸以「正向」方式看待「一帶一路」,但隨著「一帶一路」內容漸為外界所知,歐盟的警覺態度也逐漸加強。歐盟雖公開歡迎中國的「一帶一路」計畫,但也一再強調這個計畫必須與市場經濟價值、歐盟及國際要求的標準相符合,須可配合歐盟既有的政策與計畫。過程更必須開放透明,具普遍性而非排他性。

但除了這些基本原則之外,歐盟對外事務司(European External Action Service)在去年針對「一帶一路」發表的政策文件還要求,這個計劃如要能成功,必須是個歐亞合作的計畫,不能獨自計畫與進行。對中國把「一帶一路」做成自己的計劃並要求別人配合的作法,歐盟明確表達反對意見。歐盟希望中國在規劃階段就必須與歐盟協商合作。

此外,歐盟還質疑「一帶一路」與歐盟既有的「跨歐洲交通網 Trans-European Transportation Network」基建計畫的配合度問題。歐盟質疑搞單幹戶的「一帶一路」與「跨歐洲交通網絡」的基建計畫不構成合作關係,甚至可能是競爭關係。這會讓部分歐洲國家利用「一帶一路」為籌碼對「跨歐洲網絡」基建計畫索價更嚴苛,會破壞歐洲一體化建設的進程。而「一帶一路」基建計畫與歐洲基建可能出現無法互相連通(interoperable)的問題,也被歐盟對外事務司提出。

歐盟國家也多指出現有從重慶到歐洲的「渝新歐」歐亞大鐵路之運輸現況:是從重慶出發去歐洲的貨櫃滿載,但從歐洲回到中國的貨櫃卻空空如也。顯示這是強化中國對歐洲出口,而歐洲出口至中國卻因關稅或是其他因素使得貿易量不如預期的路網。這個前車之鑑使歐盟對於「一帶一路」的疑慮更深。

中國的「一帶一路」雖說會遠抵德國的杜維斯堡(Duisburg)港,但中國推動「一帶一路」的重點是歐亞邊界的東歐與近中歐國家。中國利用其與中東歐的「十六加一」論壇啟動「一帶一路」計畫涉及歐洲部分的合作。

一帶一路分化歐盟?

因這個「十六加一」論壇包括十一個歐盟國家(波蘭、立陶宛、愛沙尼亞、拉脫維亞、捷克、斯洛伐克、匈牙利、斯洛文尼亞、保加利亞、克羅西亞、羅馬尼亞)以及五個非歐盟的歐洲國家(波士尼亞與赫塞哥維納、蒙特內哥羅、塞爾維亞、阿爾巴尼亞、和馬其頓),使得這個組合立馬出現歐盟與非歐盟的利益差距,也在歐盟國家內部產生競爭關係(另一個「一帶一路」重要的歐盟合作國是希臘,但希臘不在「十六加一論壇」中)。

從「十六加一」論壇的成員選擇來看,中國主要是與冷戰時代的前社會主義集團打交道。這些國家中有歐盟成員,但最早也從2004年才加入歐盟,與歐盟的整合歷史不久。感覺中國對此集團的選取是以其過去與中國的關係為主,因此即便希臘與土耳其的地緣關係比部分中東歐國家更合適在此論壇中,但沒被中國相中,而是採取雙邊關係的方式處理。

在「十六加一」論壇中談到「一帶一路」計畫時,實際上比較像是10+1+5與中國個別在談「一帶一路」的計劃。

除了五個非歐盟的歐洲國家與中國的雙邊會談外,「歐盟十一國」也分裂為以波蘭為首的歐盟十國與歐盟成員國匈牙利。因此這個「十六加一」論壇到後來就變成七個與中國的雙邊論壇(10+1+5),甚至是十六個與中國的雙邊論壇,有些談的議題更與「一帶一路」無關(例如中國購買捷克地產、媒體與職業足球隊)。

對中國而言,這個安排可以利用中國與個別歐洲國家的巨大差距佔盡有利位置,還能利用歐盟與非歐盟國家在「跨歐洲交通網」的不同優先順序與利益安排所產生的期待落差,讓非歐盟與歐盟國家產生嫌隙,進而將這個矛盾擴散到歐盟內部,使歐盟無以產生集體政策。

這次歐盟27國駐北京大使連署報告,明眼人馬上發現缺了一國的簽字(匈牙利),由於使用的是歐盟會員國駐中大使的連署,不由得令人懷疑是不是因為匈牙利拒絕背書,所以歐盟無法以單一立場呈現,而被迫用個別會員國背書的方式行之。而以駐中國大使連署,不是各國外交部長的意見,也讓人懷疑是否歐盟因為無法取得一致立場,所以在對中主張的力度也被迫以較低的駐中大使意見,而非以更高層級的本國外交部長共同主張來呈現?

由於匈牙利與歐盟對中國政策的歧異始自於「十六加一」發動後,而這個歧異有可能擴散到其他在十六加一的歐盟成員國身上(例如捷克)。因此對布魯塞爾而言,「十六加一」論壇已經成為歐盟一體化的頭痛問題。

匈牙利、希臘:歐盟的柬埔寨、寮國?

「一帶一路」在歐洲的旗艦計畫就是連結匈牙利首府布達佩斯與塞爾維亞首府貝爾格拉德的高鐵。

這個全長336公里的計畫是把既有的鐵路提升速度。由於牽涉到歐盟會員國(匈牙利)與非歐盟國家(塞爾維亞),歐盟是希望這個計畫需與歐盟的「跨歐洲交通網絡」的標準一致,而且其發包與融資過程都須符合歐盟標準。在2017年2月歐盟就對這個計畫過程的秘密性提出質疑並對匈牙利展開調查。但在調查還沒結束時,中國於2017年11月就在非歐盟段的塞爾維亞展開工程,理由是塞爾維亞非歐盟成員,因此無須聽從歐盟指令。

而匈牙利也因為塞爾維亞段已經先動工,眼巴巴看著高鐵在另一端積極啟動,就更希望確保中國不會只蓋一半,因此即便歐盟還在調查,但匈牙利已對中國的要求積極配合。

這個例證顯示中國「一帶一路」計畫對於歐盟一體性的挑戰。為了布達佩斯-貝爾格拉德高鐵建設可以完成,匈牙利不惜槓上歐盟對於程序透明的要求,不僅在「十六加一」論壇中與其他十個歐盟國家立場不同,連在其他非歐盟直接相關議題,也採不同立場。

希臘是中國在歐洲「一帶一路」計畫的重點,其臨地中海的Piraeus港的經營管理已經被中遠集團(COSCO)實質控制過半股權,未來希臘還會賣更多股權給中遠集團。身為歐豬國家,因龐大的公務員體制與年金問題而瀕臨破產,自然對挾大把鈔票的中國基建提議毫無招架之力。既然已經在賣祖產求溫飽,希臘對中國也是言聽計從。

2016年7月南海國際仲裁庭結果出爐,因為匈牙利與希臘的反對,使得歐盟的立場文件隻字不提中國。2017年6月也是因為希臘的反對,使得歐盟在對中國人權提案在聯合國人權委員會受到阻攔。

匈牙利與希臘這兩個歐盟國家過去這幾年與中國事事配合的例證,不禁令人懷疑,中國透過「一帶一路」計畫在歐洲國家,包括在歐盟會員國中,產生了多少個「利益共同體」?是否這兩個國家在歐盟內部,會像柬埔寨、寮國在東協內部扮演捍衛中國利益的角色,進而影響歐盟的一致性?隨著「一帶一路」的持續進展,以及其效應可能會擴散到其他歐盟國家(捷克、葡萄牙),歐盟對「一帶一路」更是頭痛萬分。

不要輕忽歐盟批評「一帶一路」的全球意義

歐盟對於如何處裡中國「一帶一路」內部還沒有明顯的一致立場,去年發表的文件只反映出基本原則與期待,沒對中國的「一帶一路」計畫得出歐盟整體的判斷。因此出現歐盟27國駐中大使連署一份對「一帶一路」採取強硬立場的報告時,其意義就不容小覷。

美國在去年十月對「一帶一路」就提出不點名的批評,暗指這是個掠奪性經濟作為,隨著印太戰略的日漸成形,美日澳印也發動了以這四國為起點的印太基建計畫,呼應先前日印的「亞非自由成長走廊」。印度原先因「一帶一路」劃經印方宣稱的領土而對其強烈抵制,現在歐盟也開始對「一帶一路」形成與美日印接近的正式立場。目前看起來是在歐亞大陸的東西南三個方向,對「一帶一路」的批評立場日烈。

由於「一帶一路」已被寫入憲法與共產黨黨章中,也與中華民族的偉大復興聯繫在一起,成為共產黨員不能違背的無上律令,這意味著美、日、印度、澳洲、歐盟與中國的對立會長期化。這不禁令人懷疑,是否現正重演導致一次世界大戰的英俄對立:十九世紀末德國的歐亞大陸3B鐵路與大英國協的大西洋、地中海、印度洋之3C海路的戰略對立戲碼?只是這次的對立規模比當時大上數十倍不止啊!