世界in台灣》烏俄衝突無贏家 前美國安官員籲:向普丁保證NATO不收烏克蘭

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本文作者為:古布成(Charles A. Kupchan),美國喬治城大學(Georgetown University)國際事務教授、美國智庫「外交關係協會」(CFR)資深研究員,前美國總統歐巴馬(Barack Obama)執政時曾擔任白宮國家安全會議(NSC)歐洲事務高級主管(2014-2017);2020年新著作為《孤立主義:美國致力與世隔絕以自保的歷史》

12月23日俄國總統普丁(Vladimir Putin)在年度記者會上抱怨北大西洋公約組織(NATO)擴張,普丁尖銳地質問,「如果我們把火箭送到美國和加拿大或墨西哥的邊境附近,美國會怎麼反應?」

近日普丁的發言愈來愈好戰,加上俄國重兵集結他與烏克蘭的邊境,顯示克里姆林宮(Kremlin)正在準備一場入侵行動,好把烏克蘭拉回俄國的勢力範圍,防止他加入NATO。歐洲可能正走向自己二戰以來最致命的國際衝突。

不過,戰爭並非無可避免,尤其是考慮到俄國可能得為侵略鄰國付出多少代價。儘管烏克蘭的軍力仍無法與俄國相提並論,和2014年克里米亞(Crimea)衝突時相較,如今烏軍已能更好地防衛國土──當年俄國攫取克里米亞,並干預烏克蘭東部頓巴斯(Donbass)地區以支持親俄的分離主義者。俄國的侵略行為疏遠了大部分烏克蘭民眾,如果俄國試圖奪取該國大片土地,恐激起他們大舉反抗。普丁能預見開戰後果,俄軍不僅會死傷慘重,俄國還可能面臨嚴厲的經濟制裁,美國及其歐洲盟友現在已經在考慮對俄實施制裁。

保證烏克蘭不會成為NATO前哨站

既然俄國選擇戰爭的不利因素是如此明顯,外交手段便有相當大的機會避免衝突爆發。事實上,莫斯科近日詳細公布了一項議程,願就歐洲安全展開廣泛談判。儘管俄方許多提議不切實際,美方暗示和克里姆林宮的對話可能於2022年年初展開,看來美國及其歐洲盟友準備好和俄國協商。做為準備,西方聯盟應該「胡蘿蔔與大棒」並施,提升以外交途徑緩解緊張局勢的吸引力,同時向普丁強調開戰的可能代價。

談及「胡蘿蔔」,NATO應向克里姆林宮保證它不會整合烏克蘭,或將烏克蘭變成西方部署其最先進武器的前哨站。雖然俄國對鄰國的侵略和脅迫令人無法接受,他對一個軍事化的烏克蘭加入NATO感到擔憂是可以理解的。強權就是不喜歡其他強權出現在自家門口。

儘管如此,美國總統拜登(Joe Biden)和其他NATO國家領導人拒絕承諾普丁「NATO永遠不會讓烏克蘭加入」是對的。畢竟,NATO其中一項核心原則,就是主權國家有選擇自己地緣政治聯盟的自由。

然而話說回來,烏克蘭加入NATO的可能性其實不大。讓烏克蘭成為NATO成員不僅會激怒俄國,要捍衛一個國界與俄國相鄰長達2414公里的國家,也是加重NATO的負擔。拜登已經明言,「排除」烏克蘭加入NATO的可能性、美軍出兵烏克蘭都「不在考慮範圍內」

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對烏克蘭軍售設下限制

上述現實為採取外交手段打開大門。參與NATO需要所有成員國同意,拜登能向普丁保證,目前他們不考慮讓烏克蘭加入;同時,其他NATO成員國應保證,他們會對烏克蘭軍售設置品質或數量限制。同時,NATO能──至少在理論上──遵守其門戶開放政策。上述措施或許達不到普丁對「明文規定烏克蘭出局」的要求,但應足以消除他對烏克蘭在俄國南方邊境成為NATO要塞的恐懼。

美國也應該領導推動落實《明斯克協議》(Minsk Agreements),該協議是於2014、2015年達成,目的在於終結俄國對頓巴斯地區的干涉。《明斯克協議》預期烏克蘭給予頓巴斯某種程度的地區自治權,該地區目前是由俄國支持的分離主義人士控制。作為交換,俄國應該結束這場代理人戰爭,讓烏克蘭重掌頓巴斯。

儘管法國和德國投入大量心血幫助《明斯克協議》成形,由於烏克蘭和俄國一直拖拖拉拉,該協議未獲落實。現在華府應和巴黎、柏林聯合起來推動《明斯克協議》。西方和俄國可能不得不擱置雙方對俄國非法吞併克里米亞的爭論,但明斯克框架能實現終結烏東衝突的承諾,該衝突已使1萬多人喪命。

如果克里姆林宮履行它在《明斯克協議》的義務,西方聯盟將放鬆2014年以來對俄國的經濟制裁。西方聯盟依賴烏克蘭落實《明斯克協議》的同時,也應對基輔(Kyiv)政府施壓,要求它採取反貪腐措施。烏克蘭的長期福祉不僅取決於盡早終結俄國侵略,也在於壓制其政治寡頭、清理政治。

利用中國把俄羅斯拉向西方

最後,NATO盟邦應該利用俄國的提議,在歐洲安全框架下討論邊界議題。俄國與西方不斷擴大的嫌隙,把俄國推向中國懷抱,中俄聯盟讓普丁和中國國家主席習近平變得大膽起來。然而,俄國是聯盟中較弱的一方,對中國日益增長的權力和野心默默感到不安,這讓美國和歐洲有機會將俄國拉向西方。克里姆林宮必須知道「改善自己與西方的關係」是一個選項,前提是它停止掠奪烏克蘭、在其他地方搗亂。

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訴諸外交手段的同時,西方必須表明如果俄軍進入烏克蘭,他們也準備好對俄國施加懲罰性經濟措施,包括將俄國排除在國際匯款系統「環球銀行金融電信協會」(SWIFT)之外,制裁俄國主要銀行、關閉俄─德北溪天然氣2號管線(Nord Stream 2),還有重點打擊普丁「小圈圈」裡的寡頭權貴。

NATO成員也應挑明,如果俄國入侵烏克蘭,他們也準備好強化自身東方邊界,還有協助烏克蘭武裝抵抗。普丁傾向挑起能以相對低的代價打贏的戰爭,他必須知道侵略烏克蘭的代價極度高昂。

而美國必須帶領NATO努力給外交手段一個機會,並在外交方案失敗時準備好採取嚴厲制裁行動。這個方案是避免衝突最好的方法,如果開戰,沒有人會是贏家。

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註:本文是由《信傳媒》洪培英翻譯。