革命前奏曲》40年一頁滄桑史 再論最低工資:生活工資的新路徑

勞動議題

作者撰寫的上一次評論,同樣談最低工資的短文:最低工資:造成失業的迴力鏢?(2023年12月26日),以我國甫通過未久的最低工資法為引子,討論一個經濟學界經常斬釘截鐵、彷彿意識形態般的回答「最低工資是否會造成失業?」兩極化的答案。

在這個始終沒有共識的爭論中,我們真的必須說:在勞動市場相對強勁期間,實施最低工資或大幅提高其額度,確實看不到失業人數上揚,但在懼怕失業、顯然是勞動力買方市場的期間,最低工資不免淪為禁忌,少有人敢正面挑釁,一旦失業率激增,最低工資絕對變成眾矢之的,南韓大統領文於2018第一年任期內就提高最低工資18%,社會哀鴻遍野,就是顯例,然而,科學上,至少被德國佛萊堡經濟學派宗師Alexander Rüstow戲稱、經常淪為經濟神學的這門學問,似乎始終難以印證:究竟最低工資與失業的連動性為何。

因工資高低而決定是否工作?

「市場是完美的挑選機制」嗎?許多經濟學家指出,實在無法用來詮釋勞動市場的真實運行。Jan Priewe、Elmar Altvater均強調,觀察不同市場間的相互制約與影響之層級結構,勞動市場相當程度的仰賴其他市場,特別是商品及金融市場,無法靠自己內部的市場機制來運作。

換言之,商品與金融市場的任何波動,勞動市場均立即出現牽連效果,不論是失業裁員或創造就業。反之,獨立於商品或金融市場運行以外,單憑勞動市場中的工資率機制來作「完美調整」,所以不能由國家透過最低工資來調控,無異天方夜譚。為何個體經濟的層次上,個人的行為與決定是「理性的」,就必然會導致總體經濟上,所有社會資源的相同均勢,主流經濟學的討論始終流於假設,停留在單純的理論建構,不少經濟學者自己也反省。

新古典經濟學派的勞動市場理論,經常被批評道,偏離社會現實,過於抽象而化約,將勞動市場上的一切變動與行動者之決定行為,一律理解為工資率的操作結果,進而忽略許多公認存在的影響變數,例如勞動品質與工作位置品質的差異,勞動契約的不充分性,雇主的單方決定給付內容之權利等,這些變數本可能使得市場機制在此失去其作用。

更嚴重的是,它立基於一套Eberhard Dorndorf所批評的「壓迫性思考方式」:勞動者因為目前的工資率低於勞動痛苦與休閒之替代率的邊際價值,決定不提供勞動力,自願失業,幾乎無須辯論的,社會現實顯非如此。真實狀態是:為維持自己及家庭成員的生計,乃至於個人尊嚴、認同、社會與文化生活,勞動者必須不停地找尋勞動力的需求者,不會計算什麼工資率的交互關係,進而決定是否提出供給要約。

受害者受益?最低工資的側寫

分析顯示,通常工資較低、基本上就是領取最低工資者,他們的家庭淨收入也同樣較低。兩個常見的解釋:領取最低工資者,往往是家庭唯一的收入來源與支柱,如果不是,則其家人(如配偶)通常也會是低薪者,如此處境之家庭幾無存款,如果有,也明顯偏低。柏林的德國經濟研究所(DIW Berlin 2020)調查顯示,當年引進法定最低工資,對於「一人、單親家庭家務可支配所得」,有顯著的正面效益,相對的,非此類家庭則不明顯。

連帶的,這些成員所領取的國家給付,特別是用來支撐家庭日常生活支出的,如社會救助、兒童津貼、住房津貼等,則有減少,但並不顯著。這份研究也說,提高最低工資,在低收入家庭中,將有明顯較高的比例,用來滿足如食物、居住、能源等基本生活需求。從德國數字看來,2014-2016,主要影響之家庭的淨家庭所得有4.3%的成長,但在2017-2018則相對不顯著。提高最低工資,是否可能讓家庭節省支出、如流向儲蓄?雖然多數研究否定這個推論,但在德西地區(過去的西德),卻有6.3%的家庭得出正面的結果。

最低工資不夠?生活工資才好?

單以德國為例,就可輕易看出:最低工資受益對象,無非低薪者,而且不是可能帶有其他非低薪家人之家庭成員,不是「非低薪家庭、只是不巧其中一人低薪」,而是清楚烙印下的「低薪家庭」中、不同勞動者之共通命運。低薪,僅領取最低工資者,往往就是弱勢家庭的特徵。

在許多國家,最低工資數額不高,甚至在最低生存所需以下,是以,從1990年代以來,有越來越多「生活工資」(Living wages)的主張,以取代最低工資。生活工資的核心理念在於:所有勞工都有請求最低工資的權利,不僅在確保物理的最低生存所需之上,還能真正促使勞工能參與社會與文化生活。英美國家所盛行討論的生活工資,不僅有社會意涵上的規範性意義,也有經濟學上的考量。

生活工資的出發點在於:工資與所得差距日益擴大,低工資部門膨脹、人數越來越多,工作貧窮者快速增加,這些問題,單憑最低工資的政策工具,實在難以為繼。1994年,美國馬里蘭州的巴特摩爾市,率先制度「生活工資命令」:所有參與政府採購、接受政府補貼之企業,必須支付所屬勞工「當地政府訂定之生活工資」,數額為法定最低工資的170%以上的薪資。這個生活工資模式,迅速地在美國各地蔓延,至2012年,美國有超過140個城鎮與大學,都有類似的命令制定。

2012年之後,接力的,是所謂「爭取15元」(Fight for Fifteen)的行動:由於美國的聯邦法定工資實在太低,行動者主張加倍,從7.5美元時薪增加到15美元,這個訴求得到極大的迴響,也促使許多州或市議會明定「最低工資應逐年調升至15美元時薪」,例如2016年的加州、紐約州,其他7大城市,後來的發展,洛杉磯、舊金山、西雅圖、華盛頓特區,在很快的時間就達到時薪15美元,使超過一百萬長期時薪低於15美元的勞工,直接獲益。

「爭取15美元」行動,對全美的工資政策,造成深遠的影響,各地的法定最低工資,就算沒有直接調到這個數額,至少備感壓力,不斷地提高,各地公部門所締結的團體協約,幾乎都以此金額的時薪作為地板,也引起許多企業的自願響應,將所屬低層勞工直接拉到此時薪以上。

歐洲的生活工資運動,始自英國(如果英國還算歐洲的話)。2000年,英國開始有法定最低工資,不過數額不高,在許多大城市中,甚至低到社會救助水準。首都倫敦開了第一槍:2005年,倫敦市政府宣佈官方的生活工資率(London Living Wage Rate),接下來遍及全國各地。與美國發展路徑類似,一開始英國也是針對公部門、政府採購廠商,不同的是:英國的生活工資並無法律上的拘束力,而是比較仰賴「企業感受政治與公共的道德壓力」,促使企業自願實施。

到了2016年,英國生活工資基金會(Living Wage Foundation)宣布,已經有2900家企業,得到「生活工資雇主」的榮譽標章。同一年,英國正式實施全國性的生活工資(National Living Wage),要到2020年止,提高至英國勞工平均工資的60%。

在許多的盎格魯薩克遜國家,如澳洲、紐西蘭、加拿大、愛爾蘭,紛紛跟進這個生活工資運動,也促此不少歐陸國家思考,那種「不具穩定維持生存意義之最低工資」,到底還有何作用?就算不使用生活工資之名義,歐洲也出現「大幅提高最低工資」的普遍主張,在所謂「單一歐州最低工資政策」之呼聲下,歐洲工會聯盟提議,歐洲境內所有的法定最低工資,都應該有生活工資的性質與功能。

回到台灣的最低工資法

從1984年勞動基準法的基本工資以降,到了今年,台灣正好有40年最低工資的經驗:一頁工資夢,多少滄桑史。站在技術面的法律內容觀察,最低工資委員會組織、程序、權限,雇主遵守最低工資給付義務之控制與執行(如德國),管轄機關權限與雇主協力義務、通報義務、文件資料提供義務、與外國機關之合作(如涉及移工)、違法雇主排除參與政府採購、雇主違法之制裁(法國甚至歸為刑事犯罪),甚至「什麼可以算入或不可以算入最低工資?」的正負面表列(如荷蘭、英國),其他國家完備的規範體系,務實且嚴謹地處理最低工資的遵守與貫徹問題,有些令人氣餒與遺憾的,我們實在差得遠。

法制仿效與繼受,有時不是那麼困難,最難的,恐怕還是制度背後的真正思維,不論正面或負面。最低工資,乃至於嶄新路徑的生活工資,背後引伸的社會政策,牽動極其不穩的勞動市場,無疑才是關鍵所在,不僅需要更多的社會共識,也需要更多元而嚴謹的知識論辯。

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