世界in台灣》歐盟戰略實力式微 歐洲自己需負起防衛責任才能鞏固北約

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歐盟外交和安全政策高級代表波瑞爾(Josep Borrell),他也擔任歐盟執行委員會(European Commission)計畫「強化歐洲」(A stronger Europe in the world)副主持人

指南針能幫助人們找到方向,而我應歐盟理事會(European Council)要求草擬的「戰略指南針計畫」(Strategic Compass,下簡稱指南針計畫),將對歐盟安全及防務領域的發展和決策發揮指南針的作用。歐盟國家的外交部長和國防部長,預定下週討論這份計畫。

指南針計畫,旨在回答三個問題:我們正面臨哪些威脅和挑戰?我們應如何匯集並有效管理資產?作為區域和全球參與者,歐洲如何發揮我們的影響力?

EU經濟、政治、戰略實力皆萎縮

我們的總體威脅分析明確顯示,歐洲正面臨危機,而歐盟的風險在於我所謂的「戰略萎縮」(strategic shrinkage)。

這可從三個方面加以理解。首先,我們的經濟影響力愈來愈受限。30年前,歐洲在世界財富的占比高達四分之一;然而20年後,歐洲份額僅略高於10%。我們的人口也出現類似縮水趨勢,21世紀末前,歐洲在世界人口占不到5%

更重要的是,我們某些經濟競爭對手的價值觀與我們完全不同,並對我們的規範性權力(normative power)構成威脅。歐盟必須將這項現實因素納入決策考量,清楚認識到對於全球標準的競爭,其實已經在人工智慧、雲端計算、半導體、生物科技等領域展開。

其次,由於富有野心的新國際行為者發起種種挑戰,例如展示軍力、大打破壞穩定的網路戰或資訊戰,歐盟的戰略區域面臨日趨激烈的競爭。戰爭與和平涇渭分明的時代已經過去,我們現在必須面對一種戰爭與和平交織混合的狀態,為此準備各種防衛資產,而未來這種情況只會愈來愈普遍。

最後,歐洲的政治空間同樣被限縮,我們的自由價值愈來愈受挑戰。普世價值觀不過是西方建構的產物,這樣的論述在「宣傳戰」下愈來愈流行,而經濟繁榮勢必推動民主發展的舊假設已遭推翻。

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隨美強調嚇阻戰略

為在競爭日益激烈的戰略環境中生存,歐盟必須提供歐盟公民安全,並保護我們的價值和利益。為了做到這點,歐盟必須在處理危機時更迅速、果斷地採取行動。這表示歐盟必須預判瞬息萬變的威脅,保護歐盟公民不受其害;此外,歐盟還得投資必要技術和能力,和夥伴合作以實現共同目標。

這些措施將有助我們提高嚇阻(deter)攻擊,並在攻擊真的發生時進行回應的能力。軍事力量的主要價值不在於解決問題,而是預防問題處理方式對我們不利。這就是為何指南針計畫提議歐盟在各歐盟條約准許採取的行動範圍內,建立快速部署軍隊的能力。

過去我們曾嘗試快速部署歐盟部隊,但成效相當有限。不過,指南針計畫旨在「三管齊下」好讓這類部署行動更容易執行,效果也更好。首先,歐盟將採用「模組化」方法,歐盟部隊組成是由具體情境決定並透過聯合訓練強化,而非預先設定其為一支永久常駐部隊。

其次,我們必須制定明確指導方針,規定歐盟部隊類型和規模是由任務決定,而不是反過來。第三,我們可以加緊腳步,克服長期阻礙提升我們作戰能力的各種缺陷,同時把採取明確行動視為首要之務。

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提升歐盟軍隊快速部署能力

上述一切必須確保合法性和彈性──由誰決策,以及應以何種方式落實決策?

在不挑戰共識決原則的前提下,我們能訴諸某些條款好以具創意的方式採取行動,例如「建設性棄權」(constructive abstention)或第44條,該法允許在歐洲理事會批准下建立政治聯盟。畢竟,我們需要政治意願(沒有政治意願一切都不可能)和執行效率(沒有效率一切都毫無意義)。

不過,歐盟無疑不應將行動侷限於軍力部署,指南針計畫還關注網路、海事和太空安全事務。為預測威脅,該計畫提議強化情報能力並擴增歐盟能使用的工具,反制網路攻擊以及來自外國的假消息和干預。同時,該計畫也訂下投資目標,為歐盟武裝部隊建立必要能力和創新技術,填補戰略缺口,並降低科技和工業依賴。

它還設定了為我們的武裝部隊配備必要的能力和創新技術、填補戰略空白並減少技術和工業依賴的投資目標。

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北約仍是核心機制

最後我想強調,指南針計畫與歐洲對北大西洋公約組織(NATO)的承諾不存在任何衝突,北約仍是我們領土防衛的核心機制。不過,對北約的承諾不應阻止我們發展自身能力,並在歐洲或其他地方獨立採取行動,尤其是美國決策者的注意力可能正聚焦於印太等其他區域。歐盟負起自身戰略責任,是鞏固跨大西洋聯盟的最佳方法,這樣的想法是歐美針對安全、防衛議題展開新對話時的核心概念。

不過所有歐洲公民都應明白,指南針計畫並不是魔杖。今日的地緣政治變化敲響的警鐘是否又會遭到無視,針對歐洲防務的新辯論是否會開啟另一個錯誤開端,這些都要由歐盟各國自己決定。指南針計畫只是在公民和全世界面前,提供歐盟一個直接履行其安全責任的機會。

© Project Syndicate

註:本文之中文翻譯由Project Syndicate提供,再經《信傳媒》洪培英校稿潤飾。