世界in台灣》上海封城背後兩大原因 除了怕中國疫苗丟臉 還有京滬政治鬥爭

中國議題

本文作者為:錢楠筠,中國學者,美國西北大學(Northwestern University)凱洛格管理學院教授,她也是該校「中國實驗室」及「中國經濟實驗室」的創始主任。 

前情提要:

上海政府設定的4月20日「社會面清零」已經過去快一週,當地疫情仍頗為嚴峻,根據上海市衛生健康委員會,25日該市新增1萬6980名確診病例、52人死亡,過世者中最年輕病患僅33歲。

北京疫情也出現升溫跡象,26日篩檢範圍擴大至2000萬人,民眾擔憂北京步上上海封城慘劇後塵,近日出現搶菜屯糧潮

上海示意其防疫政策將有微妙變動後,這個有2600萬人居住的大都會在中央政府施壓下於3月底封城,直至近一個月後才開始放寬限制。政策「髮夾彎」的官方理由是全市採檢結果顯感染率相當高,儘管如此我們還是感到疑惑:比起全面封城,為何當局不選擇一個代價比較小的替代方案?

畢竟新冠肺炎變種病毒Omicron只會讓打過疫苗的人出現輕微症狀,現在全球新病例幾乎全是感染Omicron。就算中國高齡人口的疫苗接種率驚人地低(大約為6成),要求讓這群人打疫苗獲得免疫力,完全在中國的布達和動員能力範圍之內。

尤有甚者,全面封城會導致嚴重的經濟代價。經濟學家預估上海封城恐使中國2022年整體GDP下降4%,而中國當局原本宣布封城4天卻又突然無限延長,使中國經濟面臨更多不確定性。上海官員沒有時間安排維持長期封城所需的基礎建設,居民也來不及囤積足夠的糧食就被關在自己家中,而4月20日上海政府指全市只有17人死亡,更加深了民眾的怒火和挫折感。

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上海一定得封城有兩大原因

要了解上海封城的原因,有兩件事至關重要。首先,雖然中國政府致力成為生產疫苗的全球領頭羊,咸信中國疫苗的效力不如其他地方製造、管理的疫苗。如果放鬆封城導致打過疫苗的中國人,和其他國家民眾相比出現比較高的死亡率,中國恐在國際社會顏面盡失

第二,中國領導階層持續有兩派人馬在競爭,一派相信強力中央集權,另一派傾向去中心化治理。經過1950年代災難性的「大躍進」一刀切政策後,1978年後的改革政府把一些決策權下放給地方政府,使其擁有更多經濟政策自治權,並鼓勵它們和彼此競爭。財政聯邦制在促進經濟成長上效果非凡,但它也讓地方政府一嚐獨立的滋味。

上海成抵抗「中央再集權」橋頭堡

為了對抗去中心化趨勢,2000年代初以來,中央政府將很大一部份財政收益投入強化中央集權機制,例如擴張官僚、加強稅務執法。然而,由於地方政府的利益不總是和中央政府一致,許多省份並不喜歡這樣的「再中心化」。最近一個例子就是美中貿易戰,這場貿易戰雖然催生了民族主義浪潮,但傷害了上海等沿海製造業城市的經濟。

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中央政府推行「再中心化」的論述指出,這能讓當局動員、投資資源至有利國家的事物,而這是地方政府永遠無法憑一己之力達成的事情,中國迅速的基建發展即為一例。連結兩個城市的高速公路總體而言能帶來龐大利益,但如果沿線有鄉鎮反對高速公路並擁有話語權,這項建設可能就無法推進,但中國強力的中央決策模式能避免這類問題發生。

中國中央集權最廣為宣傳的優勢,就是中國在第一波新冠疫情的防疫應對措施。透過快速封城、強制隔離和大規模採檢,中國是全球感染率和死亡率最低的國家之一,這對一個人口稠密度數一數二的中等收入國家而言,堪稱了不起的成就。

然而,上海拒絕強制實施大規模封城。上海除了是中國最大的城市經濟體、1978年改革後閃耀的東方之珠,這個城市也有自由思考的悠久歷史。鴉片戰爭後上海成為一個大熔爐,匯聚歐洲殖民者與探險家、俄羅斯及猶太難民、中國黑幫和其他團體,長期以來上海一直是東方與西方相遇之地。中國共產黨創建人、國民黨的孫中山和蔣介石等當代政治領袖,以及魯迅、錢鍾書、張愛玲等20世紀最偉大的中國作家,都與上海有深遠密切的聯繫。

北京和上海誰會背鍋?

今日,上海市民在中國是受過最多教育、最常旅行、最富裕的一群人。1990到2000年代初上海人均所得的年成長率高達28%,不僅為北京中央政府創造大量收益,也讓上海跟其他城市比起來更習慣對自身事務發表意見。談及經濟和行政管理成就,上海市民面對北京人時甚至常常有種優越感。

無論是否有道理,這種想法加上上海經濟的重要性,使中央政府必須格外謹慎地處理上海,這也是為何上海之前獲准不受全國封城政策限制。上海訴諸更有彈性的處理方式,例如封鎖個別社區而非整個城市。而當Omicron病例無可避免地上升時,上海政府向民眾分發在家抗原檢測,這項作法比起中國其他地方,在西方國家更常見。

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北京政府最終壓過上海當局,可視為「中央集權派」確立其權力凌駕於「去中心派」。不過,封城導致各種社會和經濟成本,誰要承擔罵名?這會歸咎於上海任感染數一路飆升,或者那些迫使上海突然陷入封城的人?這些問題的答案,將預示中國政治結構再中心化的前景

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註:本文是由《信傳媒》洪培英編譯。